판결
대구지방법원 2022. 10. 26. 선고 2021구합23772 판결 [관리처분계획무효확인등]
대구지방법원
제1행정부
판결
사건 2021구합23772 관리처분계획무효확인 등
원고 1. A
2. B
원고들 소송대리인 법무법인 센트로 담당변호사 최유민, 최혜진
피고 C주택재건축정비사업조합
소송대리인 법무법인(유한) 현 담당변호사 전중혁
변론종결 2022. 8. 31.
판결선고 2022. 10. 26.
주문
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청구취지
피고가 2018. 9. 19. 대구광역시 달서구청장으로부터 인가받은 관리처분계획은 무효임을 확인한다.
이유
1. 처분의 경위
가. 피고는 2013. 10. 31. 대구 달서구 D 일원 56,074.7㎡에서 ‘C주택재건축정비사업’(이하 ‘이 사건 정비사업’이라 한다)을 시행할 목적으로 설립된 정비사업조합이다. 원고들은 위 정비구역 내에 토지 및 건물 등을 소유한 사람들로서 피고의 조합원이다.
나. 피고는 2016. 5. 13. 이 사건 정비사업에 관하여 달서구청장으로부터 사업시행계획인가를 받은 다음 2016. 6. 13.부터 2016. 8. 12.까지 및 2016. 11. 26.부터 2016. 12. 25.까지 분양신청 절차를 진행하여 분양신청을 받았다(이하 각각 ‘1차 분양신청’, ‘2차분양신청’이라 한다). 한편 원고들은 1차 분양신청기간 중 상가에 관하여 각 분양신청을 하였다.
다. 피고는 2017. 9.경 조합원들에게 관리처분계획안(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다)이 담긴 임시총회 안내책자를 발송하였고, 2017. 10. 14. 임시총회를 개최하여 이 사건 관리처분계획 승인의 건을 결의하였다.
라. 달서구청장은 2018. 9. 19. 이 사건 관리처분계획을 인가하고 이를 대구광역시 달서구 고시 E로 고시하였다.
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 7호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
이 사건 관리처분계획은 아래와 같은 중대·명백한 하자가 있어 무효이다.
가. 피고의 분양신청통지는 아래와 같은 이유로 위법하므로 이를 토대로 수립된 이 사건 관리처분계획은 위법하다.
1) 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제46조 제1항에 의하면 분양신청기간은 20일의 범위 이내에서 연장할 수 있음에도 피고는 1차 분양신청기간이 종료한 때로부터 3개월 이상이 지난 시점에 30일간 2차 분양신청 절차를 진행하였으며 이러한 분양신청기간 연장에 관하여 원고들을 포함한 대다수 조합원들에게 통지하지 않았다(제1주장).
2) 피고는 F을 포함한 일부 토지등소유자들에 대하여 분양신청통지를 누락하였다(제2주장).
3) 구 도시정비법 제46조 제1항, 구 도시정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제47조 제1항에 의하면 분양신청통지에는 ‘분양대상 대지 또는 건축물의 내역’과 ‘개략적인 부담금 내역’이 포함되어야 하는데, 피고는 분양신청통지를 하면서 분양대상 상가에 관하여 전체 면적만 밝혔을 뿐 구성, 호수, 개별 면적 등을 제시하지 않았고, 장차 조합원이 부담하게 될 것으로 예측되는 비용인 개략적인 부담금의 내역도 제대로 제시하지 않았다(제3주장).
나. 구 도시 및 주거환경정비법(2021. 3. 16. 법률 제17943호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제74조 제1항에 의하면 관리처분계획에는 ‘분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액’이 포함되어야 함에도, 이 사건 관리처분계획에는 상가의 분양가격으로 평당 분양가에 관한 내용만 포함되어 있을 뿐이고 ‘추후 MD를 구성하여 협의 후 개별 분양가 확정 예정’이라고 되어 있는바, 이 사건 관리처분계획은 상가에 관하여 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액을 누락한 위법이 있다. 또한 같은 조 제3항에 의하면 피고는 관리처분계획 수립을 위한 총회 개최 이전에 조합원들에게 ‘분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액’을 통지하여야 함에도 피고는 위와 같이 이 사건 관리처분계획에 위 사항을 누락함으로써 사전통지의무를 이행하지 아니하였다(제4주장).
<중략>
판단.
5. 이 사건 관리처분계획의 무효 여부
가. 관련 법리
하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2002. 2. 8. 선고 2000두4057 판결 등 참조).
나. 제1주장에 대한 판단
1) 앞서 든 증거, 갑 제5, 8호증, 을 제2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 ① 피고는 토지등소유자 중 재건축사업에 동의한 조합원만을 상대로 1차 분양신청통지를 실시한 점, ② 피고는 1차 분양신청현황을 기초로 관리처분계획을 수립하고 2016. 11. 17. 총회를 개최하여 관리처분계획 승인 안건을 결의한 점, ③ 원고는 달서구청장으로부터 토지등소유자에게 동의서 징구 및 분양신청에 대한 안내를 추가로 하라는 취지의 공문을 받아 2016. 11. 25.경 2차 분양신청통지를 실시한 점, ④ 피고는 조합원을 제외한 토지등소유자를 대상으로 조합가입<각주1> 및 분양신청을 독려하는 취지의 2차 분양신청통지를 하면서 그 분양신청기간은 ‘관리처분계획 인가를 신청하기 위한 공람기간’인 2016. 11. 26.부터 2016. 12. 25.까지로 정하고, 위 토지등소유자가 조합 설립에 동의할 경우 관리처분계획 인가 후 관리처분계획의 변경을 통하여 조합원 자격과 분양신청권을 회복시킬 예정이라는 내용의 ‘재건축정비사업 조합참여(분양신청) 안내문’을 발송한 점, ⑤ 일부 조합원들이 2016. 11. 17.자 총회결의의 무효 확인을 구하는 소를 제기하여 2017. 7. 14. 조합원들의 총회참여 기회가 박탈되었다는 이유로 원고 승소판결이 선고되었고(대구지방법원 2016구합23501), 2017. 8. 1. 위 판결이 그대로 확정된 점, ⑥ 피고는 1, 2차 분양신청 현황을 기초로 이 사건 관리처분계획을 수립하여 2017. 10. 14.자 임시총회에서 이 사건 관리처분계획 승인의 건을 결의한 점 등을 종합하여 보면, 피고는 달서구청장의 지도에 따라 토지등소유자 중 조합원만을 대상으로 한 1차 분양신청 절차를 보완하거나 추후 관리처분계획 변경을 통하여 그 하자를 치유하고자<각주2> 조합원을 제외한 나머지 토지등소유자에게도 2차 분양신청 절차를 실시한 것으로 보이는바, 2차 분양신청 절차는 조합원 자격을 갖추지 아니한 토지등소유자들로부터 분양신청을 받기 위한 절차일 뿐 조합원을 대상으로 한 1차 분양신청기간의 연장으로 보기는 어렵다. 따라서 2차 분양신청기간이 1차 분양신청기간이 만료한 때로부터 한참 지난 시점에 시작되었고 구 도시정비법이 정한 연장한도 20일을 초과하여 위법하다거나 분양신청기간의 연장에 관하여 조합원들에게 통지하지 아니한 위법이 있다는 원고의 주장은 그 전제를 달리하는 것으로 이유 없다.
2) 2차 분양신청을 1차 분양신청기간의 연장으로 보더라도, 아래와 같은 이유로 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
가) 2차 분양신청기간이 1차 분양신청기간과 연속되지 아니한 것이 무효사유인지 여부
구 도시정비법 제46조 제1항 단서는 ‘사업시행자는 관리처분계획의 수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 분양신청기간을 20일의 범위 이내에서 연장할 수 있다’고 규정하고 있을 뿐 그 연장기간이 반드시 당초 분양신청기간의 만료일 다음 날부터 단절되지 아니한 채 곧바로 이어져야 한다는 내용으로 규정하고 있지 않다. 따라서 피고가 1차 분양신청기간(2016. 6. 13.~2016. 8. 12.)이 만료된 때로부터 약 3개월이 지난 2016. 11. 26.부터 2016. 12. 25.까지로 제2차 분양신청기간을 정하였다고 하여 위 규정에 위배된다거나 위법하다고 볼 수 없다.
나) 2차 분양신청기간이 20일을 초과한 것이 무효사유인지 여부
구 도시정비법 제46조 제1항 단서가 정한 최대 연장기간이 20일인 점은 앞서 본 바와 같고, 2차 분양신청기간 30일이 위 연장기간을 초과하는 것은 사실이다. 그러나 ① 분양신청기간 또는 그 연장기간에 대한 규정을 강행규정이나 효력규정으로 해석할 경우에는 그 기간을 그대로 준수하지 못하면 곧바로 분양신청 절차와 관리처분계획 등이 모두 위법하게 되어 조합으로서는 처음부터 다시 분양신청 절차를 진행하여야 하는 점, ② 이는 조합원들의 권리·의무에 지극히 중대한 영향을 미치게 되는 점, ③ 조합이 법령에서 정한 기간을 준수하지 못한 귀책사유의 정도, 위 기간 미준수가 조합원들의 권리의무에 미치는 영향 등에 비하여 지나치게 장기간이 소요되고 필요 이상으로 절차를 반복하게 되어 비례의 원칙에도 위배되는 점 등에 비추어 분양신청기간 또는 그 연장기간에 대한 규정은 이를 훈시규정으로 봄이 타당하다. 따라서 2차 분양신청기간이 위 규정에서 정한 20일을 초과하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 분양신청 절차가 위법하다고 볼 수 없다.
다) 분양신청 연장 통지를 하지 않은 것이 무효사유인지 여부
(1) 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 1차 분양신청기간 중 분양신청을 하지 아니한 조합원에 대하여 연장된 2차 분양신청기간을 통지하지 아니한 것은 위법하다고 판단된다.
① 구 도시정비법 제46조 제1항 본문은 사업시행자가 ‘분양신청기간’을 토지등소유자에게 통지해야 한다고 규정하고 있는데, 그 문언을 최초의 분양신청기간으로 한정하여 해석할 근거가 없고, 분양신청기간의 연장 등으로 그 기간이 변경된 경우 변경된 분양신청기간도 위 분양신청기간에 포함된다고 해석하는 것이 자연스럽다.
② 분양신청기간이 연장된 경우에도 분양신청의 기회를 보장해야 할 필요성은 동일하며, 분양신청기간이 연장된 사실을 통지하는 것이 분양신청의 기회를 추가로 보장하기 위하여 분양신청기간을 연장한 취지에도 부합한다.
③ 피고 정관 제7조 제1항에 의하면, 피고는 조합원의 권리의무에 관한 사항을 조합원에게 성실히 고지·공고하여야 한다. 분양신청권은 조합원의 가장 중요한 권리로서 분양신청에 관한 사항은 위 정관 조항이 정한 조합원의 권리의무에 관한 사항에 해당하므로 피고에게 조합원에 대한 고지의무가 인정된다.
④ 다만, 구 도시정비법 제46조 제1항에서 정한 분양신청기간의 통지 등 절차는 정비구역 내의 토지등소유자에게 분양신청의 기회를 보장해 주기 위한 것이므로(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두14340 판결 등 참조), 이미 분양신청을 마친 조합원에 대해서까지 분양신청기간의 연장을 통지할 의무가 인정된다고 보기는 어렵다.
(2) 원고들이 경우 이미 1차 분양신청기간 중 분양신청을 마쳤음은 앞서 본 바와 같다. 한편, 원고들이 제출한 증거만으로는 1차 분양신청기간 중 분양신청을 하지 않았음에도 분양신청기간 연장 통지를 받지 못한 조합원의 수, 그들이 소유한 토지 및 건 물 등의 면적 및 그 평가가액, 전체 사업에서 차지하는 비중 등을 알 수 없으므로, 위 조합원들에게 분양신청기간의 연장을 통지하지 않은 하자가 이 사건 관리처분계획 중 위 조합원들과 관련된 부분 외의 변경까지 수반하는 이 사건 관리처분계획 전부에 공통된 위법사유에 해당한다고 단정할 수 없다. 따라서 위 일부 조합원들에게 분양신청기간의 연장을 통지하지 않았다는 점만으로는 이 사건 관리처분계획 전부가 위법하다고 볼 수 없다(원고가 이 사건 관리처분계획 중 위 일부 조합원들과 관련된 부분만의 무효 확인을 구하는 취지로는 보이지 않고, 설령 그러한 취지가 포함되어 있다 하더라도 그 청구는 법률상 이익이 없어 부적법하다).
(3) 나아가, ① 구 도시정비법 제46조 제1항 문언만을 떼어놓고 본다면 정비사업조합이 분양신청기간의 연장을 별도로 통지해야 하는지가 명확하지 않고 위 규정의 입법취지 등을 염두에 두고 종합적으로 해석해야만 통지의무가 존재한다는 점을 밝힐 수 있는 점, ② 2차 분양신청 및 이 사건 관리처분계획 수립·인가 당시 조합원들에게 분양신청과 별도로 분양신청기간의 연장을 통지하여야 하는지에 관하여 하급심의 해석이 엇갈리는 상황이었고, 이에 관하여 명시적으로 판단한 대법원의 판결도 존재하지 않았던 점에 비추어 보면, 피고가 1차 분양신청기간 중 분양신청을 하지 않은 조합원들에게 분양신청기간의 연장을 통지하지 아니한 하자가 외형상 객관적으로 명백하다고 보기도 어려우므로, 이 사건 관리처분계획에 연장된 분양신청기간 통지 미비로 인한 무효사유가 있다고 볼 수도 없다(대법원 2020. 1. 9. 선고 2019두55811 판결의 원심판결인 서울고등법원 2019. 9. 25. 선고 2019누40194 판결 등 참조).
다. 제2주장에 대한 판단
피고가 조합원 F에 대하여 분양신청통지를 누락한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제5호증의 기재에 의하여 인정된다.
그러나 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고가 F 외 다른 조합원에게 분양신청통지를 누락하였다고 볼 만한 증거가 없는 점, ② F이 정비구역 내 소유한 토지 및 건물의 시가는 총 350,744,870원, 면적은 토지 131.8㎡, 건물 141.61㎡(연면적)로 이 사건 정비사업의 규모에 비추어 그 차지하는 비중이 미미한 점, ③ 따라서 F의 분양신청의사나 F에 대한 보상내역이 어떻게 결정되는지에 따라 다른 조합원들에 대한 부담금을 결정하는 비례율, 권리가액비율 및 그 분담금액이 함께 변경될 가능성이 있다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, F에 대한 분양신청통지의 누락은 이 사건 관리처분계획 중 F과 관련된 부분의 위법사유일 뿐 이 사건 관리처분계획 전부에 공통된 위법사유라고 볼 수 없다.
따라서 F에게 분양신청통지를 누락하였다는 점만으로 이 사건 관리처분계획 전부가 위법하다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(원고가 이 사건 관리처분계획 중 F과 관련된 부분만의 무효 확인을 구하는 취지로는 보이지 않고, 설령 그러한 취지가 포함되어 있다 하더라도 그러한 청구는 법률상 이익이 없어 부적법하다).
이 판결은 법제처 법령해석과 충돌됨.
