「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제25조제1항제1호 및 제35조제1항에 따라 재개발사업을 시행하는 조합(이하 “재개발조합”이라 함)(각주: 재개발조합이 단독으로 재개발사업을 시행하는 경우로 한정함)은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “정보공개법”이라 함)의 적용 대상이 되는 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하는지?

  민원인은 위 질의요지에 대한 행정안전부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

  재개발조합은 정보공개법의 적용 대상이 되는 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하지 않습니다.

  특수법인의 개념은 다양하게 정의되고 있으나, 적어도 특수법인에는 특별법에 따라 직접 설립되거나 특별법에 설립 근거를 두어 특별한 설립행위가 필요한 법인이 포함되는바(각주: 법령 입안ㆍ심사 기준(법제처 발행, 2020) 392쪽 참조), 도시정비법에 따른 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역ㆍ공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업(각주: 도시정비법 제2조제2호나목)으로서, 이 사안의 재개발조합은 도시정비법 제35조 및 제38조에 따라 법인격이 부여되고, 조합설립인가 및 설립등기 등의 절차를 거쳐 성립하며, “정비사업조합”이라는 명칭을 사용하도록 강제되고 있음에 비추어 볼 때, 가장 넓은 의미의 특수법인의 개념에는 포함될 수 있습니다.

  그러나 특정 법인이 정보공개법의 적용 대상인 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하는지 여부는, 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하려는 같은 법의 입법 목적 및 해당 법인이 넓은 의미의 특수법인 가운데 특히 국가기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공공기관에 준할 정도로 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능을 수행하는 공공기관으로서의 특수성이 있는지 등을 종합적으로 고려하여 개별적으로 판단해야 합니다(각주: 대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결례 참조).

  그런데 재개발조합은 도시정비법 제35조에 따라 민간 부문에서 재개발사업을 시행하기 위해 정비구역에서 토지등소유자(각주: 도시정비법 제2조제9호에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음) 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성한 후, 일정 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 받아 토지등소유자로 구성하여 설립하는 법인으로, 같은 법 제39조에 따라 재개발조합의 조합원 자격은 토지등소유자로 한정되고, 같은 법 제44조제1항에 따라 재개발사업의 시행에 필요한 사항을 의결하는 재개발조합의 총회도 조합원으로만 구성되며, 같은 법 제72조, 제74조 등에 따라 재개발사업을 시행한 후 대지 또는 건축물을 분양받을 수 있는 분양신청권 또한 토지등소유자에게만 인정되고, 같은 법 제45조 및 제48조에 따라 재개발사업의 사업시행계획 작성ㆍ변경, 재개발사업의 중지 또는 폐지 및 관리처분계획의 수립ㆍ변경 등은 모두 총회 및 전체회의를 통해 결정됩니다.

  이와 같은 재개발조합 관련 법령의 내용을 종합하여 보면, 재개발조합을 국가기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공공기관에 준할 정도로 공적인 업무를 수행하거나 그에 준하는 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능을 수행하는 공공기관으로서의 특수성을 갖는 법인으로 보기는 어려운바, 재개발조합을 정보공개법의 적용대상이 되는 공공기관으로 보는 것은 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하는 등 행정비밀주의를 타파하여 국민주권주의의 실질화를 기하기 위한 정보공개법의 목적(각주: 헌법재판소 2011. 4. 28. 선고 2009헌바90 결정례 참조)에 부합하지 않는 해석입니다.

  한편 재개발사업의 투명성ㆍ공공성을 확보하기 위해 재개발사업의 시행과 관련된 서류 및 자료의 공개가 필요한 측면은 있으나(각주: 대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결례 및 헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바329 결정례 참조), 도시정비법 제124조제1항ㆍ제2항ㆍ제4항에서는 사업시행자로 하여금 재개발사업의 시행에 관한 서류 및 자료를 공개하도록 의무화하고 있고, 조합원 또는 토지등소유자에 대한 공개와 열람ㆍ복사 청구권을 인정하여 조합원의 알권리를 충족하고 투명한 재개발사업의 추진을 도모(각주: 헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바329 결정례 참조)하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있으며, 재개발사업을 포함한 정비사업의 공적인 감시기능을 위해 필요한 경우 같은 법 제111조, 제113조 등에 따라 재개발조합을 관리ㆍ감독하는 소관 행정기관에 정보공개법에 따른 청구를 할 수 있으므로, 도시정비법 제124조에 따라 인정되는 정보공개청구 외에 사업시행자인 재개발조합에도 정보공개법을 적용하여 모든 국민이 직접 정보공개청구를 할 필요성이 인정되기 어렵습니다. 

  만약 재개발조합이 정보공개법의 적용대상이 되는 공공기관에 해당한다고 볼 경우 재개발사업과 관계없는 모든 국민에게 해당 재개발사업에 관한 정보를 공개할 의무가 발생하게 되어, 재개발사업 관련 공개대상 자료와 공개방법 등을 정하여 조합원 또는 토지등소유자에게 정보공개청구권을 인정하고 제공받은 서류와 자료를 사용목적 외의 용도로 이용ㆍ활용하지 못하도록 제한한 도시정비법 제124조가 형해화된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 재개발조합은 정보공개법의 적용 대상이 되는 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하지 않습니다.
  


<관계 법령>
「공공기관의 정보공개에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1.ㆍ2. (생  략) 
  3. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.
    가. ∼ 라. (생  략) 
    마. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관

「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」
제2조(공공기관의 범위) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호마목에서 “대통령령으로 정하는 기관”이란 다음 각 호의 기관 또는 단체를 말한다. 
  1. ∼ 3. (생  략) 
  4. 특별법에 따라 설립된 특수법인
  5.ㆍ6. (생  략) 

「도시 및 주거환경정비법」
제25조(재개발사업ㆍ재건축사업의 시행자) ① 재개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 시행할 수 있다.
  1. 조합이 시행하거나 조합이 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법
  2. (생  략)
  ② (생  략)
제35조(조합설립인가 등) ① 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등 또는 지정개발자가 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제25조제1항제2호에 따라 토지등소유자가 재개발사업을 시행하려는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② ∼ ⑩ (생  략)
제38조(조합의 법인격 등) ① 조합은 법인으로 한다.
  ② 조합은 조합설립인가를 받은 날부터 30일 이내에 주된 사무소의 소재지에서 대통령령으로 정하는 사항을 등기하는 때에 성립한다.
  ③ 조합은 명칭에 “정비사업조합”이라는 문자를 사용하여야 한다.