서울고등법원
제2행정부
판결
피고,피항소인거여2재정비촉진구역1지구 주택재개발정비사업조합
주 문
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2015. 4. 27.자로 서울특별시 송파구청장으로부터 인가받은 관리처분계획을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.청구취지 및 항소취지
주위적으로 주문과 같고, 예비적으로 제1심판결을 취소하고, 주문 제2항 기재 관리처분계획 중 원고에 대한 부분을 취소한다.이 유
1. 기초사실
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~5, 12, 19, 22, 27호증의 각 기재(가지번호 포함,이하 같다), 변론 전체의 취지
가. 피고는 서울 송파구 거여동 181, 202 일대 토지의 주거재개발정비사업을 위하여 2012. 7. 20. 서울특별시 송파구청장(이하 '송파구청장'이라 한다)으로부터 조합설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합이고, 원고는 피고 정비사업 구역 내에서 종교시설 등으로 사용되는 <별지> 목록 기재 부동산을 소유한 자로서 피고의 조합원이다.
나. 피고는 2013. 8. 12. 송파구청장으로부터 사업시행인가를 받은 다음 2014. 3. 21.경 조합원들에게 개략적인 부담금 내역과 분양신청기간(2014. 3. 24.~2014. 4. 30.)등을 통지·공고하였다.
다. 피고는 2015. 3. 19. 임시총회 결의를 거쳐 관리처분계획(이하 '이 사건 관리처분계획'이라 한다)을 수립하고, 2015. 4. 27. 송파구청장으로부터 이 사건 관리처분계획을 인가 받았는데, 이 사건 관리처분계획 중 원고와 관련된 내용은 다음 표 기재와 같다.
라. 송파구청장은 2015. 4.30. 서울특별시 송파구 고시 제2015-40호로 인가된 이 사건 관리처분계획의 내용을 고시하였다.
2. 당사자의 주장 및 쟁점
가. 원고의 주장
이 사건 관리처분계획에는 다음과 같은 실체적 . 절차적 하자가 있으므로 주위적으로 이 사건 관리처분계획 전부가, 예비적으로 이 사건 관리처분계획 중 원고에 대한 부분이 취소되어야 한다.
1) 실체적 하자
이 사건 관리처분계획에 따르면 종교시설 부지는 협의된 내용에 따라 분양하도록 되어 있는데, 원고에게 분양된 이 사건 종교시설 부지에 대하여는 이 사건 관리처분계획에 관한 총회의결이 있기 전까지 그러한 협의가 이루어지지 않았다. 따라서 이 사건 관리처분계획에는 이 사건 종교시설 부지에 관한 관리처분계획이 부존재하는 실체적 하자가 존재한다.
2) 절차적 하자
피고는 이 사건 종교시설 부지의 분양과 관련하여 원고에게 분양신청의 통지를하지 않았을 뿐만 아니라 개략적인 부담금 내역도 통지하지 않았으므로, 이 사건 관리처분계획에는 절차적 하자가 있다.
나. 피고의 주장
1) 실체적 하자의 부존재
이 사건 관리처분계획에는 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다) 제48조 제1항 및 같은 법 시행령 제50조가 요구하는 관리처분계획에 포함되어야 할 사항이 빠짐없이 정해져 있으므로 실체적 하자가 있다고 할 수 없다.
이 사건 관리처분계획에서 정한 "협의된 내용"이란 "종교부지에 해당하는 토지의 대토 위치 및 면적"에 관한 협의를 말하는데 위 임시총회 의결 당시 원고의 종교시설 부지에 해당하는 대토 위치 및 면적에 관하여는 이미 협의되어 당사자 사이에 다툼이 없었고, 다만 보상 및 이주 등에 관하여 협의가 되지 않았을 뿐이므로, 이 사건 관리처분계획에서 정한 협의가 부존재한다고 볼 수 없다.
그리고 원고가 주장하는 보상 등에 관한 협의 내용은 관리처분계획에서 정할 사항이 아니며, 원고는 신축 건물 또는 토지를 분양받는 조합원에 해당하여 법적으로도 그러한 보상을 청구할 자격이 없다.
2) 절차적 하자의 부존재
원고가 이 사건 아파트를 분양받은 사실에서 알 수 있듯이 피고는 원고에 대하여 다른 조합원과 마찬가지로 분양신청의 통지를 하였고, 그 통지 당시 개략적인 분담금 내역도 함께 통지하였으므로, 절차적 위법이 있다고 할 수 없다.
다. 쟁점
앞서 본 바와 같이 이 사건 관리처분계획은 "구역 내 종교시설 부지는 협의된 내용에 따라 당해 권리자에게 분양하되, 분양을 희망하지 않거나 분양을 포기할 경우에는 대의원회의 의결을 거쳐 일반에게 분양한다."라고 하여 "협의된 내용"에 따라 종교시설을 분양하는 것을 기본원칙으로 밝힌 후 구체적으로 이 사건 종교시설 부지가 원고에게 분양된 것으로 기재하고 있으므로, 이 사건 종교시설 부지가 협의를 거쳐 원고에게 분양되었는지 여부는 이 사건 관리처분계획의 적법성을 판단하는 주요한 전제가 된다. 즉 원고가 주장하듯이 이 사건 관리처분계획과 달리 원고가 이 사건 종교시설 부지를 분양받기로 협의를 한 사실이 없다거나 그리한 분양절차에 하자가 있다면 이 사건 관리처분계획은 주요한 전제사실에 오류가 있어 적어도 원고에 대한 부분은 위법하게 된다고 할 것이다.
따라서 이 사건의 쟁점은 ① 이 사건 종교시설 부지에 관하여 이 사건 관리처분계획대로 원·피고 사이에 "협의"가 있었는지 여부와 ② 원고에 대한 적법한 분양신청 통지가 있었는지 여부로 귀착된다.
3. 원고의 종교시설 부지에 대한 관리처분계획의 존재 여부
가. 인정사실
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3~18호증, 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
1) 뉴타운지구 등 종교시설 처리방안의 수립
서울특별시는 2009. 9.경 재정비촉진계획 수립시에 기존 종교시설에 대한 특징을 고려한 이전대책을 마련하지 않아 종교단체와 조합 간의 갈등으로 재정비촉진사업이 지연되는 경우가 발생하자 그 기준을 정하기 위해 아래와 같이 '뉴타운지구 등 종교시설 처리방안'(이하 '이 사건 처리방안'이라 한다)을 마련하였다.
2) 원고의 종교시설에 관한 협의과정
가) 원고는 2009.3.30. 피고와 송파구청에 원고 소유의 종교시설을 현위치에 존치시켜 줄 것을 요청하였는데, 송파구청은 2009. 4. 3. "피고와 협의처리하여야 할 사항이며, 피고에게 민원내용을 통지하겠다."라는 취지로 회신하였다.
나) 원고는 위와 같은 존치 요청에도 불구하고 피고가 이를 받아들이지 않자 2013. 2. 28. 피고에게 "거암교회 이전에 따른 민원요구서"라는 문서를 보내면서 이전할 경우 원고에게 지급되어야 하는 보상항목에 관한 의견을 제시하였고, 그 후 원·피고 사이에 2013. 3. 9.부터 2013. 6. 27.까지 4차례에 걸쳐 이전에 따른 보상 협의가 진행되었다.
다) 피고는 2014. 1. 9. 원고에게 이주보상금 요구액에 관한 세부항목을 제시하여 줄 것을 요구하였고, 원고는 2014. 1. 26. 피고에게 토지보상비, 기회손실보상비, 교회 신축비, 이주비 등의 명목으로 합계 164억 3,600만 원의 보상을 요구하는 안을 제시하였다.
라) 피고는 위 요구안에 대하여는 별다른 응답 없이 원고에 대한 보상내역이 포함되지 않은 상태로 관리처분계획을 수립하려고 하였고, 이에 원고는 2015. 2. 23.경 피고와 송파구청장에게 원고의 보상계획을 반영한 관리처분계획을 수립해 줄 것을 요청하였다.
마) 이에 대하여 송파구청장은 2015.3.3. 원고에게 "원고가 요청한 보상의 규모 및 절차 등은 피고와 협의하여야 할 사안으로 피고에게 원고의 요구사항에 대하여 통 지하였다."라고 답변하였고, 피고는 2015. 3.5 원고에게 "원고의 보상 및 이주 등에 대해서는 조만간 협의할 예정임을 알려드리며, 2015. 2. 13.부터 2015. 3. 17.까지 관리처분계획 공람기간 중이므로 권리관계를 확인하시기 바랍니다."라고 답변하였다.
바) 피고가 2015. 3. 19. 원고에 대한 보상내역이 반영되지 않은 상태로 이 사건 관리처분계획을 의결하자, 원고는 2015. 4. 17.경 송파구청장에게 피고의 관리처분계획 인가신청을 반려 또는 유보 해달라고 요청하였고, 송파구청장은 2015. 4. 22. 피고에게"서울특별시가 수립한 종교용지 처리방안에 따른 대안을 제시하라."고 행정지도를 하면서, 2015. 4. 23. 원고에게 "원고의 요청에 대하여는 관련 법규에 따라 처리할 예정"이라고 통지하였다.
사) 피고는 송파구청장으로부터 위와 같이 행정지도를 받은 당일인 2015. 4. 22. 원고에게 아래와 같은 협상계획안을 통보하였다.
나. 판단
1) 적용 법리
재개발정비사업조합이 행정주체의 지위에서 도시정비법 제48조에 따라 수립하는 관리처분계획은 정비사업의 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정함으로써 조합원의 재산상 권리·의무 등에 구체적이고 직접적인 영향을 미치게 되므로, 이는 구속적 행정계획으로서 재개발정비사업조합이 행하는 독립된 행정처분에 해당한다(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조).
또한 관리처분계획은 사업을 시행함에 있어 반드시 수립하여야 하는 법률이 정한 행정계획으로서 그 구체적인 내용의 수립에 관하여는 이른바 계획재량행위에 해당하여 상당한 재량이 인정된다고 할 것이나, 조합원(토지등소유자)의 지위나 권리·의무의 인정 자체에 관하여는 재량의 여지가 없다고 할 것이다(대법원 2010. 10. 28. 선고 2009두4029 판결 참조).
따라서 조합원의 권리·의무에 영향을 미치는 권리의 취득과 비용 분담에 관한 사항은 관리처분계획에 구체적이고 명확하게 기재되어야 하므로, 도시정비법 제48조 제1항에 정해진 사항이나 이에 준하는 사항 등이 누락되었다면 특별한 사정이 없는한 그 관리처분계획은 위법하다고 할 것이다.
2) 구체적 판단
기초사실 및 인정사실 등에서 알 수 있는 다음의 사정 등을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 관리처분계획에는 원고의 권리취득에 관한 사항 또는 원고를 제외한 다른 조합원의 비용 분담에 관한 사항이 누락되어 있어 위법하다고 인정된다.
가) 먼저 이 사건 관리처분계획 제2장 제7절에 있는 "구역 내 종교시설 부지는 협의된 내용에 따라 당해 권리자에게 분양하되, 분양을 희망하지 않거나 분양을 포기할 경우에는 대의원회의 의결을 거쳐 일반에게 분양한다."라는 문구 중 전단의 의미는 구역 내 종교시설 부지에 관하여 당해 권리자가 그 부지를 분양받기로 피고와 협의를 완료(합의)한 경우에 그 부지를 당해 권리자에게 분양한다는 의미로 봄이 상당하다. 피고는 위 전단에서 말하는 협의는 "종교부지에 해당하는 토지의 대토 위치 및 면적에 관한 협의"만을 의미하고 그 밖의 분양조건(분양대금 또는 보상) 등은 포함되지 않는다고 주장하나, 그와 같이 축소하여 해석할 명문의 근거가 없을 뿐 아니라, 위 조항 후단의 문언(분양을 희망하지 않거나 분양을 포기할 경우에는 대의원회의 의결을 거쳐 일반에게 분양한다.)에 비추어 보아도 전단의 의미는 당해 권리자가 그 토지를 분양받기를 희망하는 경우로 해석하는 것이 자연스럽다. 나아가 거래통념상 분양의사는 토지의 위치 및 면적에 관한 사항뿐만 아니라 분양대금 등 다른 거래조건에 의해서도 영향을 받게 되므로, 토지의 위치 및 면적에 관한 협의가 있었다고 하더라도 다른 거래조건 등에 관한 협의가 완료되지 않았다면 해당 토지에 관한 권리자의 분양의사가 추단된다고 볼 수 없다. 따라서 위 문구의 법률적 의미를 다투는 피고의 위 주장은 이유 없다.
나) 이러한 해석을 기초로 원고의 경우를 살펴보면, 앞서 본 바와 같이 원고는 최초 피고에게 종전 위치에 기존의 종교시설이 그대로 존치되기를 원하는 의사를 표시하였으나 피고가 이에 응하지 않자 사업구역 내의 종교시설 부지로 이전하는 안을 수용하는 조건으로 피고에게 164억 3,600만 원의 보상금을 요구하였던 점, 원고가 이 사건 관리처분계획대로 이 사건 종교시설 부지로 이전할 경우 오히려 약 26억 9,000만원에 이르는 청산금을 피고에게 지급하여야 하는 점, 원고가 이 사건 소송과정 등을 통하여 위와 같은 거액의 청산금을 마련하기 어렵다고 호소하고 있고, 현재까지도 원·피고 사이에 보상금에 관한 합의가 이루어지지 않은 점 등에 비추어 보면, 원·피고 사이에 이 사건 종교시설 부지를 분양받기로 하는 협의가 완료되었다고 보기 어려울 뿐 아니라 원고에게 보상금에 관한 합의 없이 관리처분계획대로 이 사건 종교시설 부지를 분양받을 의사가 있었다고 보기도 어렵다.
다) 따라서 이 사건 관리처분계획이 결의되어 인가받을 당시 원고가 이 사건 종교시설을 분양받을지 여부는 아직 확정되었다고 보기 어려우므로, 원고가 이 사건 종교시설 부지를 분양받는 것을 전제로 작성된 이 사건 관리처분계획에는 중대한 오류가 있다고 할 것이다.
라) 한편 원· 피고 사이에 협상이 진행 중인 이주에 관한 보상액은 원고가 이사건 관리처분계획에 따라 향후 부담하여야 할 청산금액에 직접적 영향을 미칠 뿐만 아니라 그 보상액은 종국적으로 나머지 조합원들이 분담해야 하는 비용(도시정비법 제48조 제1항 제5호)에 해당하므로, 그러한 보상액이 있다면 이 사건 관리처분계획 전에 협의가 이루어져 이 사건 관리처분계획에 포함되어야 하고, 이에 관한 총회의 의결도 있었어야 한다.
마) 피고의 주장처럼 원고가 신축건물 또는 토지를 분양받는 조합원이어서 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따른 주거이전비 청구권을 가지는 것은 아니라고 하더라도(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009다28394 판결 참조), 종교시설에 대한 이전대책을 마련함이 없이 관리처분계획을 수립할 경우 헌법이 정한 정당한 보상 원칙에 반할 우려가 크고, 서울특별시도 그러한 점을 고려하여 이 사건 처리방안을 수립한 점, 이 사건 처리방안에 따라 서울시에서 이루어진 재개발·재건축 사업들에서 순복음 옥수교회 등 5개 교회시설에 대하여 기회손실비용 등 이전비 보상이 이루어 진 점(갑 제6호증), 송파구청장이 이 사건 관리처분계획을 인가하기 전 이 사건 처리방안에 따른 대안을 마련하라고 피고에게 행정지도를 한 점, 피고가 원고와 보상액에 관하여 여러 차례 협의를 하였고, 원고로부터 이 사건 관리처분계획에 원고의 보상계획을 반영하여 달라는 요청을 받고도 이를 명시적으로 거절함이 없이 원고에게 조만간 협의할 예정이라고 통보한 점, 피고가 송파구청장의 행정지도에 따라 이 사건 관리처분계획을 인가받기 전에 원고에게 약 44억 7,000만 원의 보상비와 10억 원의 대여비 가 포함된 협상계획안까지 제시한 점 등을 종합해 보면, 신의성실의 원칙이나 금반언의 원칙상 원고가 주장하는 금액은 아니더라도 적어도 피고가 위와 같은 협의 등을 통하여 산정한 나름의 합리적인 보상액은 이 사건 관리처분계획에 포함시켜야 한다고 봄이 상당하다.
다. 소결
그렇다면 원고의 나머지 절차적 위법에 관한 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 관리처분계획은 위법하여 취소되어야 할 것이다.
3. 취소의 범위
이 사건 종교시설 부지의 평가액이 8,764,987,000원에 이르고, 피고가 보상액으로 제시한 협상액이 약 44억 7,000만 원에 이르는 점 등을 고려하면, 이 사건 종교시설 부지에 대한 원고의 최종적인 분양의사나 원고에 대한 보상내역이 어떻게 결정되는지에 따라 새로이 관리처분계획을 수립할 경우 작성될 공동주택 및 상가 분양대상 조합원들에 대한 부담금을 결정하는 비례율, 권리가액비율 및 그 분담금액도 함께 변경되어야 할 것이므로, 결국 이사건 관리처분계획의 하자는 이 사건 관리처분계획 전체에 영향을 미친다고 할 것이다.
따라서 이 사건 관리처분계획은 그 전부가 취소되어야 할 것이다.
4. 결론
원고의 주위적 청구는 이유 있다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 이 사건 관리처분계획을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.판사 김용석(재판장) 서승렬 성충용
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판례해설/관련논문
정비사업상 대토의 법적 성격화 효력(전진원)
http://jnkcity.com/jk/index.php?document_srl=34091
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미주
[1] 피고는 송파구청장으로부터 2009. 2. 6.자로 조합설립인가처분과 2009. 12. 22.자로 조합설립 변경인가처분을 받았으나, 위 조합설립 결의에 하자가 있어 위각 처분을 취소한다는 판결이 선고되자(서울고 등법원 2011. 4. 13. 선고 2010누26034 판결), 2012. 6. 19.자 임시총회를 열어 다시 적법하게 결의를 마친 다음 송파구청장으로부터 2012. 7. 20. 조합설립인가의 성격을 가지는 조합설립변경인가를 받았다. [2] 분양신청기간은 이후 2014. 5. 1.부터 2014. 5. 20.까지 연장되었다. [3] 관리처분계획 제2장(관리처분계획의 기준) 제7절 종교부지(택지1-1-2) [5] 이하 '이 사건 종교시설 부지'라고 한다. [6] 원고는 제1심에서 이 사건 관리처분계획에는 원고에 대한 종후자산평가가 부당하게 높게 됨으로써 원고가 부담하여야 할 청산금이 과다 산정된 위법이 있다는 주장도 하였으나, 이 법원에서는 이에 관하여 특별히 주장하고 있지 않고, 기록에 비추어 보아도 제1심판결이 설시한 바와 같은 이유로 이 부분주장은 이유가 없으므로, 행정소송법 제8조, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 그 해당 부분(제1심판결서 제6쪽 제9행부터 제18행까지)의 기재를 인용하는 것으로 이 부분 주장과 판단의 기재를 갈음한다. [7] 이 사건 관리처분계획에 종교시설 부지의 분양과 관련하여 "협의된 내용"이라는 문언이 들어간 것은 뒤에서 보는 바와 같이 서울특별시가 수립한 '뉴타운지구 등 종교시설 처리방안'과 송파구청장의 위 지침에 따른 행정지도와 밀접한 관련이 있다. 즉 종교시설 부지와 관련하여 서울특별시의 지침에 따른 협의 절차가 이루어지지 않았을 경우에는 당시 피고가 수립한 관리처분계획이 인가되지 않을 우려가 높은 상황이었다. 피고도 이러한 점을 고려하여 이 사건 관리처분계획에 "협의된 내용"이라는 문언을 포함시킨 것으로 보이므로, 위 문언에 따른 절차의 이행은 이 사건 관리처분계획의 주요한 내용을 이룬다. [8] 도시정비법 제48조 제1항은 관리처분계획에 "1. 분양설계, 2. 분양대상자의 주소 및 성명, 3. 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 4. 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격, 5. 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기, 6. 분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세, 7. 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액, 8. 그 밖의 정비사업과 관련된 권리 등에 대하여 대통령이 정하는 사항"을 포함하도록 정하고 있다. [9] 만일 보상액의 범위만이 문제라면 총회에서는 협상가능한 보상액의 상한만을 결의하고 나머지 사항은 조합장에게 위임하는 결의도 가능할 것이다. [10] 만일 보상을 하지 않는 것이 옳다고 생각하여 보상을 하지 않으려는 의사였다면, 앞서 본 피고의 언행 등에 비추어 적어도 관리처분계획에 그러한 비용을 보상하지 않는다는 사실 및 그 나름의 근거를 명백히 밝혔어야 한다. [11] 즉 이 사건 관리처분계획에 따른 비례율은 총수입-총사업비(공통부담소요비용)/분양대상토지등의소유자종정총평가액 × 100으로 정해지는데, 피고가 보상액으로 제시한 이 사건 협상액 44억 7,000만 원이 고려되지 않았을 경우의 종전 비례율은 100.02%이나 이 사건 보상액이 고려되면 97.61%로 변경된다. 
