판결
서울행정법원
제2부
판결
사건 2023구합69428 사업시행계획인가처분 무효확인 등
원고
피고 1. 성북구청장
2. W도시환경정비사업조합
변론종결 2024. 8. 22.
판결선고 2024. 9. 26.
주문
1. 원고들의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청구취지
피고 서울특별시 성북구청장(이하 '피고 성북구청장'이라 한다)의 피고 W도시환경정비사업조합(이하 '피고 조합'이라 한다)에 대한 2020. 8. 20.자 사업시행계획 인가처분은 무효임을 확인한다. 피고 조합이 2021. 12. 14. 임시총회에서 수립하고 2022. 11. 29. 피고 성북구청장으로부터 인가받은 관리처분계획은 무효임을 확인한다. 피고 조합이 2023. 5. 18. 임시총회에서 수립하고, 피고 성북구청장으로부터 2023. 7. 27. 인가받은 사업시행변경계획을 취소한다. 피고 성북구청상의 피고 조합에 대한 2023. 7. 27.자 사업시행변경계획 인가처분을 취소한다.
<판결문 중>
1) 피고 성북구청장의 최초 사업시행계획 인가처분의 무효 여부
가) 원고들 주장 요지
피고 성북구청장은 최초 사업시행계획인가 당시 중앙토지수용위원회와의 협의 절차를 거치지 아니하여 사업시행계획 인가의 요건을 갖추지 못하였다. 따라서 최초 사업시행계획인가에는 하자가 있고, 중앙토지수용위원회의 공익성 협의는 사업인정 여부에 중대한 영향을 미친다는 점에서 하자가 중대·명백하여 무효이다.
나) 관련 규정 및 법리
구 토지보상법 제4조 제8호는 별표에 규정된 법률에 따른 사업을 이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 공익사업으로 규정하고 있고, 별표 제36호는 '도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다)에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업'을 규정하고 있다.
도시정비법 제63조는 사업시행자는 정비구역에서 정비사업을 시행하기 위하여 토지보상법 제3조에 따른 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있다. 도시정비법 제65조 제1항은 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있고, 제2항은 이 경우 사업시행계획인가 고시가 있은 때에는 같은 법 제20조 제1항 및 제22조 제1항에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다고 규정하고 있다.
구 토지보상법 제21조 제2항은 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가·인가·승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정·사업계획승인 등을 하려는 경우 중앙토지수용위원회와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 제21조 제3 내지 8항은 협의를 요청받은 중앙토지수용위원회가 이해관계자에 대한 의견 수렴 절차 이행 여부, 허가·인가·승인대상 사업의 공공성, 수용의 필요성 등을 검토하고, 필요한 경우 관계 전문기관이나 전문가에게 현지조사를 의뢰하거나 관계 행정기관의 장에게 자료의 제출을 요청할 수 있도록 하는 등의 내용을 각 규정하고 있다.
위와 같은 구 토지보상법의 규정들은 사업인정 또는 사업인정이 의제되는 지구지정·사업계획승인 등에 있어 사업인정이 의제되는 공익사업의 인가권자 등이 중앙토지수용위원회와 사전에 협의 절차를 이행하도록 하면서 사전협의 시 검토기준을 명시하고, 기간연장·서류 보완요구 등의 근거를 마련하기 위한 것이다.
다) 구체적 판단
⑴ 구 토지보상법 제21조의 문언과 위 각 규정의 내용 및 체계 등에 비추어 볼 때, 공익사업인정이 있는 것으로 의제되는 사업시행계획의 인가권자가 중앙토지수용위원회와의 협의를 누락하였다면, 이는 사업시행계획 인가를 함에 있어 토지보상법에 의해 요구되는 협의절차를 누락한 절차적 하자에 해당하므로, 특별한 사정이 없는 한 사업시행계획 인가처분의 위법사유에 해당한다.
⑵ 피고 성북구청장이 최초 사업시행계획 인가 과정에서 구 토지보상법 제21조 제2항에서 규정하는 중앙토지수용위원회와의 협의 절차를 누락하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 최초 사업시행계획 인가처분에 절차적 하자가 존재한다고 봄이 타당하다.
⑶ 그런데 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하는데, 피고 성북구청장이 중앙토지수용위원회와의 협의를 거치지 않은 절차적 하자는 최초 사업시행계획 인가처분으로 인해 사업인정이 의제되는 공익사업인정 부분에 한정되는 점, 구 도시정비법이 당해 법령에서 중앙토지수용위원회와의 협의 절차를 사업시행계획 인가처분의 요건으로 명확히 규정하고 있지는 않은 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 하자가 사업시행계획 인가처분을 무효로 할 정도의 중대·명백한 하자라고 보기 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 피고 성북구청장의 최초 관리처분계획의 무효 여부
가) 원고들 주장 요지
최초 사업시행계획인가가 무효인 점에 더하여, 피고 조합은 임시총회에서 최초 사업시행기간을 2023. 6. 18.자로 조기에 종료시키는 결의를 하였으므로, 관리처분계획의 전제가 되는 사업시행계획이 존재하지 아니하므로 최초 관리처분계획도 무효이다.
나) 구체적 판단
⑴ 최초 사업시행계획 인가처분이 무효가 아니라는 점은 앞서 본 바와 같으므로, 이를 전제로 하여 후속 절차에 해당하는 최초 관리처분계획도 당연히 무효라고 볼 수 없다.
⑵ 사업시행계획에서 사업시행기간은 사업시행자가 당해 사업시행계획에 따라 장차 정비사업을 시행할 예정기간을 의미할 뿐이고 사업시행계획 자체의 유효기간까지 의미한다고 볼 수 없다. 따라서 도시정비법에 따라 설립된 정비사업조합에 의하여 수립된 사업시행계획에서 정한 사업시행기간이 도과하였더라도, 기존에 이미 유효하게 수립된 사업시행계획을 비롯한 사업시행의 법적 효과가 소급하여 효력을 상실하여 무효로 된다고 할 수 없다(대법원 2016. 12. 1. 선고 2016두34905 판결 등 참조).
피고 조합이 2023. 5. 18. 임시총회를 개최하여 사업기간을 '최초 사업시행계획 인가일(2020. 8. 20.)로부터 66개월(2026. 2. 20.)'에서 '최초 사업시행계획 인가일(2020. 8. 20.)부터 33개월 29일(2023. 6. 18.)'로 하여 사업시행을 조기에 종료시키기로 의결한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 위와 같은 결의에 따라 최초 사업시행기간이 만료되더라도 최초 사업시행계획의 법적 효과가 소급하여 효력을 상실한다고 볼 수도 없다.
⑶ 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들 주장은 이유 없다.
3) 변경된 사업시행계획의 위법 여부
가) 원고들 주장 요지
피고 조합의 2023. 5. 18.자 임시총회 중 최초 사업시행기간을 종료시키는 결의는 행정처분의 일부를 이루어 대외적 구속력이 있는 최초 사업시행계획을 임의로 변경하는 것이어서 도시정비법을 위반하여 무효이고, 최초 사업시행기간이 종료되지 아니한 상태에서 사업시행기간을 변경시키는 결의 역시 무효이다. 무효의 임시총회 결의에 근거하여 변경된 사업시행계획은 위법하다.
나) 구체적 판단
앞서 본 인정사실에 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정을 종합해 보면, 최초 사업시행기간을 종료시키고, 사업시행기간을 변경시키는 피고 조합의 임시총회 결의는 무효라고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들 주장은 이유 없다.
