판결
서울고등법원 2024. 7. 4. 선고 2023누42005 판결 [주민대표회의구성승인인가처분취소등]
서울고등법원
제3행정부
판결
사건 2023누42005 주민대표회의구성 승인인가처분 취소 등
원고,항소인 1. A
2. B
3. 주식회사 C
4. D
5. E종친회
6. F 주식회사
7. G
원고들 소송대리인 법무법인 천고 담당변호사 이성희
피고,피항소인 서울특별시 동작구청장
소송대리인 법무법인 청아 담당변호사 조동환
피고보조참가인 H재정비촉진구역 재개발정비사업 주민대표회의
소송대리인 법무법인 인본 담당변호사 신익상
제1심판결 서울행정법원 2023. 4. 14. 선고 2021구합87668 판결
변론종결 2024. 4. 25.
판결선고 2024. 7. 4.
주문
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.
청구취지및항소취지
제1심판결을 취소한다. 피고의 2021. 9. 13.자 H재정비촉진구역 재개발정비사업에 관한 주민대표회의 구성승인처분 및 사업시행자 지정 인가처분을 모두 취소한다.
이유
1. 제1심판결의 인용
원고들의 항소이유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고, 제출된 증거들을 다시 살펴보더라도, 제1심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 인정된다. 따라서 이 법원의 판결이유는 아래 제2항과 같이 고쳐 쓰거나 추가하는 이외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고쳐 쓰거나 추가하는 부분
○ 제1심판결 제4면 제2행의 “제10조의7로”를 “제101조의7로”로 고쳐 쓴다.
○ 제1심판결 제10면 제6행 다음에 아래 내용을 추가한다.
『이에 대해 원고들은, 도시재정비촉진법 제3조 제1항에 따라 같은 법 제15조 제1항을 도시정비법 제26조 제1항 제8호보다 우선 적용하는 것은 원고들의 재산권, 평등권을 침해하여 위헌ㆍ위법이라고 주장한다. 그러나 도시재정비촉진법의 위 내용은 토지소유자등 개개인의 이해관계뿐만 아니라 재정비촉진사업의 원활한 수행을 통한 도시 및 주거환경 개선을 함께 고려한 입법적 결단의 결과이므로 위헌ㆍ위법이라고 볼 수 없다. 원고들의 위 주장을 받아들일 수 없다.』
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고들의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 정준영(재판장) 김형진 박영욱
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서울행정법원 2023. 4. 14. 선고 2021구합87668 판결 [주민대표회의구성승인인가처분취소등]
서울행정법원
제1부
판결
사건 2021구합87668 주민대표회의구성 승인인가처분 취소 등
원고 1. A
2. B
3. 주식회사 C
4. D
5. E종친회
6. F 주식회사
7. G
원고들 소송대리인 법무법인 천고
담당변호사 윤진수, 이성희
피고 서울특별시 동작구청장
소송대리인 법무법인 청아
담당변호사 조동환
소송복대리인 법무법인 다음
담당변호사 노정윤
피고보조참가인 H재정비촉진구역 재개발정비사업 주민대표회의
소송대리인 법무법인 인본
담당변호사 신익상, 정한철
변론종결 2022. 11. 25.
판결선고 2023. 4. 14.
주문
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담한다.
청구취지
피고의 2021. 9. 13.자 H재정비촉진구역 재개발정비사업에 관한 주민대표회의 구성승인처분 및 사업시행자 지정 인가처분을 모두 취소한다.
이유
1. 처분의 경위 등
가. 서울특별시장은 2006. 10. 19. 서울특별시 고시 I로 서울 동작구 J 일대 898,610m²를 'K재정비촉진지구'로 지정하였고, 2008. 9. 11. 서울특별시 고시 L로 위 K재정비 촉진지구 내 서울 동작구 M 일대 45,229m²(이하 '이 사건 사업구역'이라 한다)를 도시환경정비사업<각주1>을 위한 'H재정비촉진구역'으로 지정하는 등의 재정비촉진계획을 결정하
였다.
나. 피고는 2009. 3. 4. 토지등소유자 과반수의 동의를 얻은 'H재정비촉진구역 재개발정비사업 조합설립추진위원회'(이하 '이 사건 추진위원회'라 한다)의 구성을 승인하였고, 당시 이 사건 추진위원회의 위원장은 N이다. 이 사건 추진위원회는 조합설립인가를 받은바 없다.
다. 국토교통부와 서울특별시는 2021. 1. 15. 이 사건 사업구역을 공공재개발 1차 후 보지로 선정하였다. 이후 도시 및 주거환경정비법이 2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정(2021. 7. 14. 시행)되어 공공재개발·재건축사업의 정의규정이 제2조 제2호 나목 및 다목 단서 각 항에 추가되고, 공공재개발·재건축사업의 예정구역 및 정비구역 지정, 용적률 완화 및 주택 건설비율 등에 관한 규정이 제101조의2 내지 제10조의7로 신설되었다.
라. 이 사건 추진위원회 산하 선거관리위원회는 2021. 3. 24. 후보자모집 공고기간을 2021. 3. 24. ~ 2021. 4. 5.로 정하여 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)의 '위원장, 부위원장, 감사 및 위원 후보자 모집 공고'를 하였고, N이 참가인의 예비 위원장으로 선임되었다. N은 이 사건 사업구역 내 토지등소유자 일부(184인)의 동의를 받아 2021. 7. 2. 피고에게 참가인의 구성승인을 신청하면서 '주민대표회의 구성 동의서'를 첨부하여 제출하였고, 아울러 '공공재개발 사업시행자 지정 동의서'도 제출하였다.
마. 피고는 N이 제출한 위 각 동의서(184인)가 전체 토지등소유자(308인)의 절반을 넘었다고 보아 2021. 9. 13. 서울특별시 동작구 고시 O로 이 사건 사업구역의 사업시행자를 서울주택도시공사로 지정하는 내용의 인가고시를 하였고(이하 '이 사건 인가처분'이라 한다), 아울러 참가인의 예비 위원장으로 선출된 N 측에 참가인의 구성을 승인하였음을 통보하였다(이하 '이 사건 승인처분'이라 한다). 피고는 같은 날 서울특별시 동작구 고시 P로 이 사건 추진위원회의 구성승인이 취소되었음을 고시하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 2, 8호증, 을나 1호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 처분의 적법여부
가. 원고 주장의 요지
1) 이 사건 인가처분 및 이 사건 승인처분 공통: 정비구역 지정 및 정비계획 변경절차 누락 등
공공재개발사업 시행자를 지정하려면 도시정비법 제101조의3에 따라 정비구역 지정권자가 공공재개발사업을 위한 정비구역을 지정하고 이에 관한 정비계획을 결정하는 것이 선결되어야 한다. 그런데 이 사건 사업구역은 공공재개발 후보지로 선정된 것에 불과할 뿐 공공재개발사업을 위한 정비구역으로 지정된 바 없고, 정비계획이나 재정비촉진계획을 변경하려면 주민공람, 지방의회 의견 청취, 공청회 등의 절차를 거쳐야 하는데, 이러한 절차가 누락된 채 서울주택도시공사를 공공재개발사업 시행자로 지정하고 참가인의 구성을 승인한 이 사건 인가처분 및 승인처분은 모두 위법·무효이다.
2) 이 사건 인가처분 관련: 공공재개발사업 시행자 지정 동의요건의 흠결
사전에 다수 이해관계인의 이해관계를 조율하기 위한 주민공람, 지방의회 의견청취, 공청회 등의 절차를 거쳤기 때문에 재정비촉진사업에 대해 토지등소유자 과반수 동의만으로 공공시행자를 지정하도록 한 것인데, 피고는 이러한 전제 절차를 거치지 않은 채 도시재정비촉진법 제15조에 따라 토지등소유자 과반수 동의만으로 서울주택도시공사를 사업시행자로 지정하였고 같은 법 시행령 제18조에 따른 절차도 누락하였다. 또한 피고는 토지·건축물의 공유자들을 중복 산정하는 등 동의율 산정 방식에도 여러 하자가 있고, 서울주택도시공사와 이 사건 추진위원회 측은 토지등소유자들을 기망·협박하여 공공재개발사업 시행자 지정에 관한 동의서를 받기도 하였다.
3) 이 사건 승인처분 관련: 참가인의 임원 선거절차 등의 하자
이 사건 추진위원회와 참가인은 전혀 다른 조직이고 이 사건 추진위원회의 위원장인 N은 참가인 구성을 위한 총회의 소집권한이 없다. 그런데도 이 사건 추진위원회에서 개최한 2021. 5. 29.자 주민총회에서 참가인의 임원을 선출하였고, 당시 이 사건 추진위원회 측은 공공재개발사업을 찬성하는 사람들만 참가인의 위원이 될 수 있다고 기망하면서 공공재개발사업에 반대하는 주민들의 위원 입후보를 제한하였다. 또한 이 사건 추진위원회에서 사용한 주민들의 동의서를 전용하기도 하였고, 이 사건 추진위원회가 부담하는 약 72억 7,000만 원의 채무를 아무런 법적 근거 없이 참가인으로 하여금 부담하게 하였다.
나. 정비구역 지정 및 정비계획 변경 절차 누락 등 주장에 관한 판단
1) 도시재정비촉진법령 및 도시정비법령의 체계, 취지 등에 비추어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이미 재개발사업을 위한 재정비촉진구역 내지 정비구역(이하 별도로 특정하지 않는 한 '정비구역 등'이라 한다)으로 지정된 사업구역의 경우 공공재개발사업 시행자를 먼저 지정한 후 그 시행자를 통해 재정비촉진계획 내지 정비계획(이하 별도로 특정하지 않는 한 '정비계획 등'이라 한다)의 변경절차를 거치더라도 이를 위법하다고 보기 어렵다고 봄이 타당하다.
가) 도시정비법이 2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정되어 도입된 '공공재개발사업'은 기존의 재개발사업과 별도의 정비사업 유형이 아니라, 재개발사업 중 도시정비법 제2조 제2호 나목 1)항 및 2)항의 요건을 모두 갖추어 시행하는 재개발사업을 의미하는 것으로, 사업시행 주체[위 1)항] 및 임대주택 비율[위 2)항] 등에 있어 차이가 있을 뿐 그 본질은 재개발사업에 해당한다.
나) 공공재개발사업에 관한 도시정비법 제101조의3 제2항은 후문에서 '공공재개발사업을 시행하려는 공공재개발사업 시행자는 정비계획의 입안권자에게 공공재개발사업을 위한 정비계획의 수립을 제안할 수 있다.'고 규정하고 있고, 한편 도시정비법 시행령 제7조 제2항, 제3항은 '특별시장·구청장 등은 정비계획을 입안하는 경우 주민 또는 산업의 현황, 토지 및 건축물의 이용과 소유현황 등의 사항을 조사하여 별표 1의 요건에 적합한지 여부를 확인하여야 하며 정비계획의 입안 내용을 변경하려는 경우에는 변경내용에 해당하는 사항을 조사·확인하여야 하고, 사업시행자에게 이에 관한 조사를 하게 할 수 있다.'는 취지로 규정하고 있는데, 이러한 규정 내용에 비추어 일반재개발사업을 하는 것으로 정비계획 등이 결정된 정비구역 등에서 별도의 공공재개발사업을 위한 정비구역 등을 지정하거나 정비계획 등을 변경함이 없이 먼저 사업시행자를 지정한 후 해당 사업시행자의 도움을 받아 기존 정비계획 등을 변경하고 공공재개발사업을 시행하도록 하는 것도 충분히 가능한 것으로 보인다. 그리고 시장·구청장 등에 비해 정비사업 추진에 실질적인 이해관계를 갖고 인적·물적시설을 충분히 보유한 사업시행자를 통해 정비계획 변경 등에 필요한 조사를 거치도록 하는 것이 정비사업의 원활한 추진에 보다 도움이 될 것으로 보이기도 한다.
다) 현행 도시재정비촉진법령이나 도시정비법령상 일반재개발사업으로 마련된 기존의 정비계획 등을 공공재개발 형태로 변경하기 전 사업시행자를 미리 지정하는 것을 제한하는 규정은 찾기 어렵다. 원고들은 공공재개발사업 시행자 지정 전에 정비계획 등 변경에 필요한 절차를 거치지 않은 점이 위법하다는 취지로도 주장하나, 사업시행자를 먼저 지정한 후 주민공람, 지방의회 의견청취, 공청회 같이 정비계획 등 변경에 필요한 절차를 거치는 것이 충분히 가능하고(도시재정비촉진법 제9조 제3항, 도시정비법 제15조 등 참조), 이러한 절차를 진행하면서 공공재개발사업을 반대하는 토지등소유자들의 의견도 충분히 수렴할 수 있다. 만약 사업시행자가 정비계획 등을 변경하지 않은 채 곧바로 사업시행계획인가를 신청할 경우 이러한 신청은 일반재개발사업으로 마련된 기존 정비계획 등에 배치될 수밖에 없으므로 인가를 받기는 어려울 것으로 보인다.
라) 도시정비법 제101조의3은 '정비구역의 지정권자는 제8조 제1항에도 불구하고 기본계획을 수립하거나 변경하지 아니하고 공공재개발사업을 위한 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정할 수 있다.'(제1항)고 규정하고 있고, '정비계획의 입안권자는 공공재개발사업의 추진을 전제로 정비계획을 작성하여 정비구역의 지정권자에게 공공재개발사업을 위한 정비구역의 지정을 신청할 수 있다.'(제2항 전문)라고 규정하고 있으나, 위 규정은 재개발사업을 위한 어떠한 정비구역의 지정도 없었던 사업구역을 전제한 것으로 보일 뿐이어서, 이미 일반재개발사업을 위한 정비계획 등이 수립되어 정비구역 등으로 지정된 곳에 대해서까지 사업시행자 지정 전 정비구역 등 지정이나 정비계획 등 변경이 선행될 것을 요구하는 것으로 해석하기는 어렵다.
2) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살피건대, 2006. 10. 19. 서울특별시 고시 I로 이 사건 사업구역을 포함한 일대가 K재정비촉진지구로 지정되고, 2008. 9. 11. 서울특별시 고시 Q로 이 사건 사업구역이 현행 도시정비법상 재개발사업에 해당하는 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것)상 도시환경정비사업을 위한 H재정비촉진구역으로 지정되는 등의 재정비촉진계획이 결정된 사실은 앞서 본 바와 같고, 재정비촉진계획이 결정·고시된 경우 도시정비법상 정비구역의 지정 또는 변경 및 정비계획의 수립 또는 변경이 있은 것으로 간주되는데(도시재정비촉진법 제13조 제1항 제1호 참조), 위와 같이 재정비촉진지구로 지정되고 일반재개발사업을 위한 재정비촉진구역 및 재정비촉진계획이 결정된 이 사건 사업구역에서 이 사건 인가처분 및 승인처분을 통해 서울주택도시공사를 공공재개발사업 시행자로 지정하고, 참가인의 구성승인을 한 것은 적법하다고 봄이 타당하다. 이후 사업시행자로 지정된 서울주택도시공사가 일반재개발사업으로 예정된 재정비촉진계획을 주민공람, 공청회, 지방의회 의견 수렴 등 필요한 절차를 거쳐 공공재개발 특유의 용적률 및 임대주택 비율 등을 반영하여 변경하는 내용의 재정비촉진계획으로 변경한 이후 사업시행계획인가를 신청하면 충분하다.
이와 달리 원고들 주장과 같이 피고가 이 사건 인가처분 및 승인처분을 하기 전에 공공재개발 형태로 위 재정비촉진계획을 변경하기 위하여 필요한 절차를 거쳐야 한다거나, 사전에 공공재개발사업을 위한 정비구역 지정이 선행되어야 한다고 보기는 어렵다.
다. 공공재개발사업 시행자 지정 동의요건 결여 주장에 관한 판단
1) 재개발사업 등의 공공시행자 지정에 관한 도시정비법 제26조 제1항 제8호는 시장·군수 등이 직접 정비사업을 시행하거나 토지주택공사 등을 사업시행자로 지정하는 경우 '해당 정비구역의 토지면적 1/2 이상의 토지소유자와 토지등소유자의 3분의 2 이상에 해당하는 자가 시장·군수 등 또는 토지주택공사 등을 사업시행자로 지정할 것을 요청'할 것이라고 규정하고 있다.
2) 그러나, 도시재정비촉진법 제3조 제1항은 '이 법은 재정비촉진지구에서는 다른 법률보다 우선하여 적용한다.'고 규정하고 있고, 같은 법 제15조 제1항은 '같은 법 제2조 제2호 가목에 따른 재개발사업 등은 도시정비법에도 불구하고 토지등소유자의 과반수가 동의한 경우에는 시장·군수 등이 재정비촉진사업을 직접 시행하거나 토지주택공사 등을 사업시행자로 지정할 수 있다.'는 취지로 규정하고 있으며, 이는 공공기관 등이 사업시행자가 되기 위한 요건을 도시정비법에 비하여 완화한 것인데, 그 취지는 광역적으로 사업을 시행함에 따라 대규모 기반시설이 설치되는 등 공공성이 강조되고 사업대상의 규모에 비추어 사업의 안정적 추진이 요청되는 재정비촉진사업의 경우 공공성이 있는 사업주체가 사업을 시행하도록 하는 것이 유리한 측면이 있어 이를 용이하게 하기 위한 것이다.
3) 이 사건 사업구역을 포함한 일대가 K재정비촉진지구로 지정된 사실, 과반수의 토지등소유자가 서울주택도시공사를 공공재개발사업 시행자로 지정하는데 동의한 사실은 앞서 본 바와 같고, 이 경우 도시재정비촉진법 제3조에 따라 완화된 동의요건을 규정한 같은 법 제15조 제1항이 도시정비법 제26조 제1항 제8호에도 불구하고 우선적으로 적용되고, 토지등소유자 과반수의 동의를 받은 이상 공공재개발사업 시행자 지정요건은 갖추었다고 봄이 타당하다. 이와 달리 원고들 주장과 같이 도시재정비촉진법 제15조가 재정비촉진계획 변경에 필요한 절차를 거친 경우에 한하여 적용된다거나, 도시정비법 제26조 제1항 제8호에 따라 토지면적 요건도 아울러 갖추어야 한다고 보기도 어렵고, 같은 법 시행령 제18조에서 규정한 절차는 사업시행자 지정과 무관한 시공자 추천에 관한 절차여서 이 사건에 원용할 수도 없다.
4) 한편, 피고가 동의율을 산정함에 있어 별다른 하자가 있다거나 서울주택도시공사 및 N 측이 토지등소유자들을 기망·협박하여 공공재개발사업 시행자 지정에 관한 동의서를 징구하였다고 인정할만한 증거도 없다.
라. 참가인의 임원 선거절차 등의 위법 주장에 관한 판단
앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 참가인은 이 사건 사업구역 내 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 도시정비법 제47조 제3항에 따라 적법하게 구성승인을 받은 점, ② 이 사건 추진위원회가 주민총회를 개최하는 외관을 띠긴 하였으나, 토지등소유자들의 의사에 기해 참가인의 임원이 선출된 이상 이러한 선출절차에 별다른 하자가 있다고 보기 어려우며, 원고들 주장과 같이 참가인의 임원을 선출하는 과정에서 공공재개발사업에 반대하는 주민들의 위원 입후보가 제한되었다거나 이 사건 추진위원회가 기존에 보유한 동의서를 전용하였다고 인정할 만한 증거가 없는 점, ④ 참가인은 토지등소유자들의 의사를 정비사업에 반영하기 위한 목적으로 설치되는 주민대표기구일 뿐 이 사건 정비사업의 사업시행자가 아닌데, 이 사건 추진위원회의 기존 채무나 법률관계가 승계된다고 볼만한 증거도 없는 점을 종합하면, 참가인의 임원 선거절차 등에 별다른 하자가 있다고 보기 어려워, 이 사건 승인처분이 위법하다고 보기는 어렵다.
마. 소결
이와 같이 이 사건 인가처분 및 승인처분에 여하한 위법이 있다고 보기 어려우므로 이는 적법하고, 원고들 주장은 어떠한 것이든 받아들일 수 없다.
5. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 강동혁(재판장) 서동민 정세영
