<판결요지> 동의요건을 충족하지 못한 1개동에 대해 도정법 제67조에 의한 토지분할청구의 소를 제기한 후 창립총회 개최하고 인가신청하였으나, 인가청에서 시행범위가 변경되었다는 이유로 창립총회 후 인가신청 전까지 제출한 철회를 인정하여 조합설립인가 신청을 반려한 것이 위법한지 여부

고잔연립2구역 

수원고등법원

제3행정부

사건 2022누14113 조합설립인가거부처분취소

원고,항소인 1. A구역 주택재건축정비사업조합설립추진위원회

                2. B

                3. C

피고,피항소인 안산시장

피고보조참가인(선정당사자) D

제1심판결 수원지방법원 2022. 9. 21. 선고 2021구합75154 판결

변론종결 2023. 7. 19.

판결선고 2023. 9. 13.

주문

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 피고가 2021. 12. 1. 원고 A구역 주택재건축정비사업조합설립추진위원회에 대하여 한 조합설립인가반려처분을 취소한다.

3. 원고들과 피고 사이의 소송총비용은 피고가 부담하고, 보조참가로 인한 소송비용은 피고보조참가인(선정당사자)이 부담한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고 A구역 주택재건축정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘원고 위원회’라 한다)는 안산시 단원구 E 일원 55,807㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)을 사업예정구역으로 하여 주택재건축정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행할 조합의 설립을 목적으로 구성되어 2018. 4. 30. 피고로부터 그에 대한 승인을 받았다.

나. 원고 위원회는 2020. 2. 17.경까지 이 사건 사업구역 내에 있는 토지 소유자, 주택 및 토지 소유자, 부대시설·복리시설 및 토지 소유자(이하 ‘토지등소유자’라 한다) 총 869명 중 776명으로부터 조합설립에 관한 동의서(이하 ‘이 사건 동의서’라 한다)를 받았다. 그 결과 원고 위원회는 재건축 조합설립에 필요한 요건 중 주택단지의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의 요건은 갖추었으나, 이 사건 정비구역 내 48개 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의 중 1개 동(F건물 G동, 이하 ‘F건물 G동’이라 한다)에 관한 과반수 동의 요건을 갖추지 못하였다.

이에 원고 위원회는 2020. 10. 27. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제67조 제3항에 따라 F건물 G동 부분에 관한 토지분할청구의 소를 제기하였다(수원지방법원 안산지원 2020가합11749, 이하 ‘이 사건 토지분할’이라 한다).

다. 원고 위원회는 2021. 4. 27. 조합설립을 위한 창립총회(이하 ‘이 사건 창립총회’라 한다)를 개최하여 ① 조합설립에 동의하지 않는 F건물 G동에 대한 토지분할 및 ② 조합의 설립(추진위원회 기 수행업무 추인, 정관 확정, 개략적인 사업시행계획안 승인, 임원 선임 등)을 안건으로 하는 결의를 하였다. 원고 B은 위 창립총회의 발의자이고, 원고 C은 위 창립총회에서 조합장으로 선출된 자이다.

라. 원고 위원회는 2021. 6. 7. F건물 G동을 제외한 나머지 토지등소유자 848명 중 792명이 조합설립에 동의하였다는 내용으로 피고에게 조합설립인가 신청을 하였다.

마. 피고는 2021. 12. 1. 원고 위원회에게, 이 사건 창립총회 이후인 2021. 5. 26.부터 조합설립인가 신청서 접수 이전인 2021. 6. 7. 사이에 조합설립동의 철회서를 제출한 토지등소유자 42명(이하 ‘이 사건 동의 철회’라 한다)을 동의자 수에서 제외하여 동의율을 산정하여야 하고, 그 경우 동의율이 조합설립인가를 위한 법정 동의율(주택단지 내 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의)에 미달한다는 이유로 원고 위원회의 조합설립인가 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

2. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장 요지

도시정비법 제67조는 조합설립 동의요건을 충족하기 위한 특별규정일 뿐이고, 원고 위원회가 토지분할청구의 소를 제기한 것만으로 정비사업의 시행범위가 축소·변경되는 등 도시정비법 시행령 제30조 제2항 각 호의 사항이 변경되었다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 동의 철회는 창립총회 이후에 이루어진 것으로 유효하지 않다.

나. 동의 철회의 적법 여부에 관한 판단

1) 도시정비법 시행령 제33조 제2항 제2호는, 도시정비법 제35조에 따른 조합설립에 대한 동의는 동의 후 위 시행령 제30조 제2항 각 호(건설되는 건축물의 설계의 개요, 공사비 등 정비사업비용에 드는 비용, 정비사업비의 분담기준, 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항, 조합 정관)의 사항이 변경되지 않는 한 최초로 동의하는 날로부터 30일이 지나거나 또는 조합설립을 위한 창립총회 이후에는 철회할 수 없다고 규정하고 있다.

이와 같이 도시정비법 시행령 제33조 제2항 제2호 단서에서 제30조 제2항 각 호의 사항이 변경되지 않은 경우에는 조합설립 동의를 철회할 수 없다고 규정하고, 제33조 제3항에서 동의의 철회는 신원을 확인할 수 있는 신분증명서 사본을 첨부하여 내용증명을 발송하는 방법에 의하도록 한 것은, 조합설립인가신청 후 일부 조합원의 동의철회로 그동안 진행해 왔던 절차가 무용화되는 것을 막고 조합설립절차가 원활하게 진행되도록 함과 아울러, 토지등소유자들의 동의철회 여부를 명확하게 함으로써 동의철회 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하며, 나아가 행정청으로 하여금 조합설립인가신청 전에 제출된 동의철회서에 의하여서만 동의철회 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 그 입법 취지가 있다(대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두28649 판결 등 참조).

그런데 도시정비법 제67조는 추진위원회가 법원에 토지분할을 청구할 경우 일정한 요건을 갖추면 ‘토지분할이 완료되지 아니하여 동의요건이 미달되더라도’ 조합설립의 인가를 받을 수 있도록 규정하고 있으나, 이는 조합설립 동의요건을 충족하기 위한 특별규정일 뿐이고(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두12900 판결 참조), 토지분할청구만으로 정비사업의 시행범위가 축소·변경되는 것으로 보기는 어려우므로, 원고 위원회가 F건물 G동을 분할하는 방식으로 조합설립을 추진하기로 하고 토지분할청구의 소를 제기하였다는 사정만으로는 도시정비법 시행령 제30조 제2항 각 호에서 정한 사항이 변경된 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 동의철회는 도시정비법 시행령 제33조 제2항에 따라 적법·유효하게 이루어진 것이라고 보기 어렵다.

2) 나아가 이 사건 창립총회의 결의에 따라 F건물 G동의 대지를 분할하여 이 사건 정비구역에서 제외함으로써 정비구역이 일부 변경될 수 있다 하더라도, 현 단계에서는 이로써 변경 전후의 신축건축물에 관한 설계의 개요, 정비사업비의 부담에 관한 내용 사이에 사회통념상 동일성이 인정되지 않을 정도로 실질적인 변경이 발생하였다고 평가할 수 없다.