기타
1. 주요 개선사항
가. 보상협의요청서의 통지
- 사업시행자는 법 제16조에 따른 협의를 하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 보상협의요청서에 다음 각 호의 사항을 적어 토지소유자 및 관계인 에게 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소 또는 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없을 때에는 제2항에 따른 공고로 통지를 갈음할 수 있다.(토지보상법 시행령 제8조)
- 성실한 협의를 위하여 「토지보상법」 제16조 및 같은 법 시행령 제8조의 규정에 의한 보상협의요청서를 토지소유자 및 관계인에게 통지할 때에 처음의 통지는 통상우편으로 할 수 있다.
나. 경미한 변경사항에 대한 공익성 추가협의 개선방안 마련(`23. 4.~)
1) 추진 배경
- 공익성 협의를 완료한 사업이 사업계획 변경 등으로 수용(사용) 할 면적이 증가되는 경우 공익성 추가 협의 필요
- 공익사업의 원활한 추진을 위해 기존 공익성 협의 내용의 변경 없이 소규모 면적 추가 등 경미한 변경이 있을 경우 협의절차 간소화 필요
2) 주요 내용
- 인·허가 기관에서 협의요청 시 경미한 변경임을 명시하고, 위원회에서 마련한 간소화된 협의요청서(중토위 홈페이지 참조) 등을 첨부하여 제출
1) 목적
(1) 영업손실보상 대상 선정의 어려움
손실보상의 객체는 크게 토지, 물건 및 영업손실보상으로 나뉜다. 토지와 물건에 관해서는 기본적으로 대장 및 등기부와 같은 관련 공부가 있고 시각적으로 존재하는 것이라서 보상 목적물 확정에 어려움이 덜하나, 영업손실보상의 대상인 영업에 해당 여부에 관해서는 영업의 유형에 따라 행정규제가 허가·등록·신고 등 다양하게 규율하고 있으므로 적법한 장소에서 인적·물적시설을 갖추고 관계법령에 의한 허가 등을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일등 전에 허가 등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업인지에 법률적 판단을 한 후 비로소 영업손실보상에 대한 감정 평가의뢰가 가능하다.
(2) 사업시행자의 다양성
공익사업을 시행하는 사업시행자는 국가·지방자치단체·공공기관·조합 등 다양하다. LH·한국도로공사 등 사업시행자나 보상전문기관별로 공익사업의 유형이 면적사업이거나 선적사업으로 다양하기 때문에 보상실무에서 ｢토지보상법｣에 대한 해석이 같지 않을 수 있어서 사업시행자의 공통적인 지침서가 필요해 보인다. 지방자치단체나 조합의 경우 업무담당자의 순환 근무, 인사이동, 업무 경험 부족 등 영업손실보상에 대하여 어려움을 호소하고 있다.
(3) 다른 실무지침의 시사점
가) ｢토지보상법 시행규칙｣ 제48조에 따른 농업손실보상에 대하여는 국토교통부 장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 ｢농작물실제 소득인정기준｣(이하 “농작물실제소득인정기준”이라 한다)에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대해서는 제1항에도 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 3년간 실제소득 평균의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.
나) 법규성이 없는 자치규범이지만 ｢감정평가 및 감정평가사에 관한 법률｣ 제33조에 따른 한국감정평가사협회는 1993. 2. 16 제정 이래 2018. 8. 30 전면개정을 통하여 ｢영업손실보상평가지침｣을 두고 있으며, 이에는 영업손실의 감정평가에 관한 세부적인 기준과 절차 등을 정하고 있다. 다) ｢부동산등기법｣은 법리적인 규범 이외에 기술적이고 절차법적인 규정이 많다. 따라서 무수히 많은 선례와 예규를 두고 있다. 이제까지 추상적인 판례와 유권해석 등의 중첩적인 것들을 제거하고 핵심적인 법리를 구체적으로 규범화한 실무지침서가 필요하다.
2) 사업시행자를 위한 영업손실보상지침(가칭)의 주요 내용
(1) 영업손실보상의 대상
영업손실보상은 사업인정고시일등 (지구지정고시일등) 전부터 적법한 장소에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업이 영업보상의 대상에 해당된다. 당해 영업이 허가 또는 신고 등이 필요한 영업일 경우에는 적법한 허가 등을 필하고 허가 받은 내용대로 영업을 하고 있어야 한다. 영업허가 등을 받지 않은 영업 또는 적법한 장소가 아닌 곳에서의 영업은 보상대상에서 제외된다.
(2) 영업손실보상 대상 여부 판단 기준
영업손실보상 대상이 되기 위해서는 사업인정고시일등 전부터 관계법령에서 필요로 하는 허가등을 받아 그 내용대로 적법한 장소에서 인적·물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업이어야 한다. 무허가건축물등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일 등 1년 이전부터 ｢부가가치세법｣ 제8조에 따른 사업자 등록을 하고 행하고 있는 영업을 말한다. 다만, 1989년 1월 24일 이전에 건축한 무허가건축물 안에서의 영업은 적법한 것으로 간주한다.
가) 사업인정고시일등
- “사업인정고시일등”은 “｢토지보상법｣ 제15조 제1항 본문의 규정에 의한 보상 계획의 공고(동항 단서의 규정에 의하는 경우에는 토지소유자 및 관계인에 대한 보상계획의 통지를 말한다) 또는 같은 법 제22조의 규정에 의한 사업 인정의 고시가 있은 날”로 규정하고 있다.
- 영업손실보상의 기준일은 보상계획 공고일과 사업인정 고시일 중 앞선 날이다. 다만, 도시정비법의 적용을 받는 주거환경개선사업 및 재개발사업의 경우는 공람공고일이다.
- 토지보상법령은 반드시 사업인정이나 수용이 전제되어야 사업시행자의 영업 손실보상의무가 발생한다고 규정하고 있지 않으므로 사업인정고시가 영업 손실보상 요건이 아니다(대법원 2021. 11. 11. 선고 2018다204022 판결)
- 전체 사업예산이 확보되지 않아 1,2차로 대상구역을 나누어 연차적으로 보상계획공고를 하는 경우, 1차 보상계획 공고와 2차 보상계획공고의 중간에 2차 구역내에서 영업허가 등을 받은 자가 2차 보상계획에 포함된 경우 사업 인정고시일등 이후에 영업허가 등을 받은 자로 보아 보상대상이 아니다(토지 정책과-1585(2010-03-19)).
나) 적법한 장소(영업장소의 적법성)
- ｢토지보상법 시행규칙｣ 제45조 제1호의 괄호의 규정은 예시규정이다.
- 영업(가령 골재판매업, 비금속광물처리분쇄업)을 위한 생산시설 등은 적법하나, 사무실로 이용 중인 건축물이 무허가건축물인 경우 등, 영업장소의 적법성은 단순히 영업시설의 일부인 무허가건축물의 적법성 여부만을 가지고 판단할 것이 아니라, 해당 영업을 위한 주된 시설의 적법성과 함께 위 무허가건축물이 해당 영업에서 차지하는 중요도나 그 필요성 등을 종합적으로 검토하여 판단할 사항이다[토지정책과-3823(2012-08-01), 토지정책과-3642(2012-07-20)].
- 건축허가·신고 대상 및 용도변경 건축물은 건축물대장으로 확인할 수 있다. 비닐하우스, 컨테이너 등 간이구조물에서 행하는 영업으로 관련 법령에서 금지하고 있지 않은 경우나, 관할 지자체로부터 거리가게(노점상) 허가 등을 득하여 양성화된 노점상(BOX형 점포)의 경우는 非 건축물로서 건축물대장으로 확인할 수 없다. 비닐하우스(관리사), 컨테이너, 무벽체 철구조물 등에서 행하는 자유업 내지 허가‧신고 등을 요하지 않는 일정 규모 이하의 영업이나 관할 지자체로부터 거리가게 허가 등을 득하여 양성화된 노점상(BOX형 점포)의 경우, “적법한 장소”에 해당하는지 여부가 불명확하므로 사업시행자가 조사· 판단하여야 한다. 허가건축물 등이라 함은 건축허가·건축신고, 용도변경을 허가를 받거나 신고를 한 건축물에 대해서 공사를 완료한 후 ｢건축법｣ 제22조에 따른 사용승인을 얻은 건축물을 말한다. 반면 무허가건축물등은 건축법 등 관련 법령에서 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물과 사용승인·준공인가 등을 받지 못한 건축물을 말한다. 무허가건축물은 1989. 1. 24. 이전에 건축된 “기존무허가건축물”과 1989. 1. 25. 이후에 건축된 “신발생무허가건축물”로 구분할 수 있으며 기존무허가건축물 에서 영업은 적법성이 인정된다. 건축허가·신고 대상 및 용도변경 건축물은 건축물대장으로 확인할 수 있다.
- 특히 비닐하우스 내에서의 영업이 보상대상이 되는지는 각 개별법령에 별도로 정하고 있다.
: ｢국토계획법｣ 제56조 제1항에 따른 어느 하나에 해당하는 행위로서 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다. 같은 조 제4항 제3호에서 대통령령 으로 정하는 경미한 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. ｢국토계획법 시행령｣ 제53조에서는 농림어업용 비닐하우스 설치를 공작물의 설치로 본다. 이에 따르면 ｢국토계획법｣ 제56조 제4항 제3호에 따른 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”란 ｢국토계획법 시행령｣ 제53조 제2호 다목 에서 “녹지지역·관리지역 또는 농림지역안에서의 농어업용 비닐하우스(비닐 하우스안에 설치하는 육상어류양식장을 제외한다)의 설치”하는 것을 말한다. 그러나 ｢건축법 시행령｣ 제15조제5항 제9호에서 도시지역 중 주거지역·상업지역 또는 공업지역에 설치하는 농업·어업용 비닐하우스로서 연면적이 100㎡이상인 것에 대하여는 허가권자에게 신고한 후 착공하여야 한다.
비닐하우스의 설치에 대하여 개별법령에서 다르게 정하고 있다.
: ｢건축법｣ 제20조 제3항에서는 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장· 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(허가권자)에게 신고한 후 착공하여야 한다.
: ｢개발제한구역법｣ 제12조에 따른 행위제한 규정에 따르면 제1항에서 개발제한 구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 (竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 ｢국토계획법｣ 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에
해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 즉 개발제한구역에서 개발행위는 원칙적으로 금지되고 예외적으로 지정목적에 위배되지 않을경우 허가될 수 있는데 개발행위허가는 학문상 예외적 허가에 해당하고 재량행위로 볼 수 있다.같은 조 제3항에서 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. 같은 조 제5항에서 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 이에 따라 ｢개발제한구역법시행규칙｣ 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위)에서는 법 제12조 제5항에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 [별표 4]에 따른 행위를 말한다.
- 관계법령에서 보상에 관하여 제한을 둔 경우 또는 공익사업과 관련없이 관계 법령에 위반되어 변상금을 부과, 이전·철거 등의 조치가 진행되고 있는 등의 경우에는 당해 공익사업의 시행으로 인한 손실이 발생한다고 볼 수 없으므로 보상대상에 해당되지 아니한다[토지정책팀-1812(2007-04-17), 토지정책팀 -2293(2007-05-15), 토지정책과-4350 (2010-09-01), 토지정책과-5538 (2012-11-06), 토지정책과-3421(2014-05-26)].
-｢국토계획법｣ 제85조 제4항의 규정은 도시계획시설사업의 집행계획이 공고된 토지에 대하여 건축물을 건축하고자 하는 자는 장차 도시계획사업이 시행될 때에는 건축한 건축물을 철거하는 등 원상회복의무가 있다는 점을 이미 알고 있으므로 건축물의 한시적 이용 및 원상회복에 따른 경제성 기타 이해득실을 형량하여 건축 여부를 결정할 수 있도록 한 것으로서, 이러한 사실을 알면서도 건축물을 건축하였다면 스스로 원상회복의무의 부담을 감수한 것이므로 도시 계획사업을 시행함에 있어 무상으로 당해 건축물의 원상회복을 명하는 것이 과도한 침해라거나 특별한 희생이라고 볼 수 없다(헌재2012. 3. 29. 2010 헌바470).
- 그러므로 토지소유자는 도시계획사업이 시행될 경우에는 자신의 비용으로 그 가설건축물을 철거하여야 할 의무를 부담할 뿐 아니라 가설건축물의 철거에 따른 손실보상을 청구할 수 없고, 소유자가 손실보상을 청구할 수 없는 이상 그의 가설건축물의 이용권능에 터잡은 임차인 역시 그 가설건축물의 철거에 따른 영업손실의 보상을 청구할 수는 없다(대법원 2001. 8. 24 선고 2001 다7209 판결).
다) 인적·물적시설을 갖춘 영업
- ｢토지보상법 시행규칙｣ 제45조 제1호 인적·물적시설 요건의 가운뎃점은 ‘그리고’(and) 내지 ‘및’으로 해석하여야 한다.
라) 계속적 영업
- 영업손실의 보상대상인 계속적인 영업인지에 관해서 사업인정고시일등 전부터, 적법한 장소에서, 인적·물적시설을 갖춘 영업인지를 조사한 후 종합적으로 판단하여야 한다.
마) 영리성
- 영업손실의 보상대상인 영업인지는 사업인정고시일등 전부터, 적법한 장소에서, 인적·물적시설을 갖추고, 계속적인 영업인지에 관해서 조사한 후 관계 법령의 검토를 거쳐 종합적으로 판단하여야 하고, 영리를 목적으로 하는 영업인지 여부는 법적 요건이 아니다. 따라서 비영리·비공익법인은 물론 비영리·공익법인의 경우에도 「토지보상법 시행규칙」 제45조에 따른 영업 손실의 보상대상인 영업에 해당될 수 있다.
* 2007. 4. 12. 개정 이전 (구)토지보상법 시행규칙 제45조제1호에서는 사업인정고시일 등 전부터 일정한 장소에서 인적·물적시설을 갖추고 계속적으로 “영리를 목적으로” 행하는 영업으로 규정하고 있었으므로, 비영리 영업은 영업보상에서 제외되었으나, 2007. 4. 12. 개정으로 “영리를 목적으로”가 삭제되었다.
3) 영업손실보상 절차
