판결
의정부지방법원
제1행정부
판결
사건 2021구합15446 학교용지부담금 부과처분 취소
원고 A구역 주택재개발정비사업조합
소송대리인 법무법인(유한) 한빛
담당변호사 박준식
피고 의정부시장
소송대리인 변호사 김영천
변론종결 2023. 11. 14.
판결선고 2024. 1. 9.
주문
1. 피고가 2020. 11. 30. 원고에 대하여 한 783,696,980원의 학교용지부담금 부과처분 중 523,397,627원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 의정부시 B 일원 24,810㎡에서 기존 주택을 철거하고 447세대 규모의 공동주택(아파트) 5동을 신축하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 시행할 목적으로 설립되어 2011. 8. 26. 피고로부터 조합설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합으로서, 2014. 4. 3. 사업시행인가를 받고, 2017. 5. 29. 관리처분계획인가를 받았다.
나. 원고는 2019. 5. 16. 이 사건 사업의 공급대상 주택의 규모를 기존 447세대에서 466세대로 변경하는 사업시행계획변경인가를 받았고, 2020. 1. 23. 관리처분계획변경인가를 받았다. 위 관리처분계획변경인가에 의하면, 총 공급세대 466세대는 조합원 109세대, 보류시설 5세대, 일반분양 326세대, 임대주택 26세대로 분양하는 것으로 계획되어 있다.
다. 피고는 일반분양분 326세대에서 현금청산분 46세대를 제외한 280세대의 분양가격을 기준으로 하여 2020. 11. 30. 원고에 대하여 783,696,980원(= 일반분양분 326세대에 대한 부분 912,447,200원 – 현금청산분 46세대에 대한 부분 128,750,218원, 10원 미만은 버림)의 학교용지부담금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
라. 원고는 경기도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 하였는데, 경기도행정심판위원회는 2021. 6. 28. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 21호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유에서 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 증가하는 세대 수 산정의 위법
학교용지부담금은 이 사건 사업으로 인하여 증가하는 것으로 판단되는 세대 수를 기준으로 하여 부과되는 것이다. 피고는 일반분양분 세대 수에서 현금청산분 세대 수를 제외하는 방법으로 증가하는 세대 수를 산정한 후 이 사건 처분을 하였는데, 이는 이 사건 사업으로 인하여 증가하는 세대 수가 정확하게 반영된 것이라고 할 수 없다.
2) 임대주택에 대한 부담금 부과의 위법
학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 ‘학교용지법’이라고 한다) 제5조 제1항 제2호는 임대주택을 분양하는 경우에는 부담금을 부과․징수할 수 없도록 규정하고 있다. 그런데 피고는 임대주택으로 분양되는 26세대를 고려하지 않은 채 이에 관하여도 부담금을 부과하였다.
3) 보류시설에 대한 부담금 부과의 위법
학교용지법 제5조 제1항은 ‘공동주택을 분양하는 자’에게 부담금을 부과․징수할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이 사건 사업에서 분양이 되지 않은 보류시설분 5세대에 대해서는 부담금을 부과할 수 없다고 보아야 한다. 그런데 피고는 위 보류시설분 5세대에 대하여도 부담금을 부과하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 부담금 부과 세대 수 산정에 관한 판단
1) 관련 법리
학교용지법은 학교용지의 조성․개발․공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하여 학교용지의 확보 등을 쉽게 하려는 법률이다(제1조). 이에 필요한 재정을 충당하기 위하여 부담금을 개발사업의 시행자에게 부과하는 것은 개발사업의 시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문이다. 따라서 주택재개발사업의 시행으로 공동주택을 건설하는 경우에도 신규로 주택이 공급되어 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분만을 기준으로 부담금의 부과 대상을 정하여야 한다(대법원 2017. 12. 28. 선고 2017두30122 판결 등 참조).
학교용지법 제5조 제1항은 위와 같은 학교용지부담금 부과제도의 취지를 반영하여 시․도지사가 개발사업지역에서 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지부담금을 부과․징수할 수 있도록 규정하면서, 다만 도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 나목부터 다목까지의 규정에 따른 정비사업 시행 결과 해당 정비구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우(제5호)에는 학교용지부담금을 부과․징수할 수 없도록 규정하고 있다.
따라서 정비사업 시행에 따른 학교용지부담금을 부과하려면 그 정비사업 시행으로 늘어나는 세대 수를 정확히 계산해야 하고, 이를 위해서는 그 전제로서 기존에 존재하던 세대 수를 정확히 확인할 필요가 있다. 그 정비사업 시행으로 인하여 늘어나는 세대 수는 그 정비사업 시행 후 세대 수에서 기존 세대 수를 빼는 방법으로 계산되기 때문이다.
2) 구체적 판단
앞서 든 증거들과 갑 제28, 36호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분에는 부담금 부과의 기준이 되는 증가하는 세대 수를 잘못 산정한 위법이 있다고 봄이 타당하다. 따라서 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있고, 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
가) 이 사건 사업지구의 기존 세대 수는 정비구역지정 고시일인 2010. 8. 24.과 사업시행인가일인 2014. 4. 3. 모두 248세대로 동일하고, 이 사건 사업지구의 기존 세대 수를 이와 다르게 판단하도록 하는 다른 자료가 존재하지도 않으므로, 이 사건 사업으로 인하여 증가하는 세대 수는 이 사건 사업 시행 후의 세대 수에서 기존 세대 수인 248세대를 제외하는 방법으로 산정함이 타당하다. 그런데 피고의 주장에 의하더라도 피고는 이 사건 사업으로 증가하는 세대 수를 판단함에 있어 다른 기준을 적용한 채 이 사건 사업지구의 기존 세대 수가 248세대라는 사정을 고려하지 않았고, 기존 세대 수를 이와 다르게 판단하기 위한 별도의 조사를 실시하지도 않았다.
2) 이 사건 사업으로 증가하는 세대 수를 산정함에 있어 총 세대 수인 466세대에서 임대주택분인 26세대와 보류시설로서 분양되지 않은 5세대가 제외되어야 함은 원고와 피고가 같은 입장이다. 그런데 여기서 위 기존 세대 수인 248세대를 추가로 제외하면 이 사건 처분의 기준이 되는 증가하는 세대 수는 187세대(= 466세대 – 26세대 – 5세대 – 248세대)로 산정될 뿐이어서 피고가 기준으로 삼은 280세대와 큰 차이가 난다.
3) 학교용지부담금은 사업 시행 후의 인구유입으로 인한 취학 수요의 증가 여부를 따져 그 증가분에 한하여 부과되어야 할 것이고, 취학 수요의 증가 여부는 세대 수의 증가 여부와 밀접하게 관련되어 있다. 피고가 적용한 산정방식인 이 사건 사업 시행 후의 총 세대 수 466세대에서 임대주택분 26세대, 조합원분 109세대, 보류시설분 5세대를 제외한 나머지에 해당하는 일반분양분 326세대를 기준으로 하여 여기에 현금청산분 46세대를 다시 제외하는 방법으로 증가하는 세대 수를 산정하는 방식은 그 현금청산자가 여러 세입자들이 존재하여 여러 세대를 구성할 수 있는 다가구주택 또는 다세대주택의 소유자가 아니라는 전제에 있는 것이다. 그런데 반드시 그와 같이 전제하여야 할 합리적인 근거가 없으므로 피고가 적용한 산정방식은 이 사건 사업 시행 전의 실제 세대 수를 정확하게 반영하는 방식이라고 볼 수 없다.
4) 피고는 일반분양분 326세대에서 현금청산분 46세대를 제외하는 방식으로 이 사건 처분을 한 것이 대법원 2017. 12. 28. 선고 2017두30122 판결의<각주1> 취지에 따른 것이어서 적법하다는 취지로 주장한다. 그러나 위 판결은 주택재개발사업에서 조합원분양분과 현금청산분이 모두 신규로 주택이 공급되는 것이 아니어서 학교시설 확보의 필요성을 유발하지 않는다는 점에서 차이가 없으므로, 부담금을 부과할 때 조합원분양분 뿐만 아니라 현금청산분도 제외되어야 하고, 현금청산분까지 포함하여 부담금을 부과하면 위법한 처분이 된다는 취지에 불과한 것이지, 부담금 부과의 기준이 되는 증가하는 세대 수를 이 사건 처분에서 적용된 산정방식과 같이 일반분양분에서 현금청산분을 제외하는 방식으로 산정하라거나 그와 같이 산정하더라도 적법하다는 취지로 판시한 것이 아니다. 피고가 대법원 판결의 취지를 오해한 채 독자적인 법리에 기초하여 증가하는 세대 수를 산정하였다는 점에서도 증가하는 세대 수를 정확하게 반영하여 처분을 하였다고 볼 수 없다.
라. 취소의 범위
학교용지법 제5조 제1항에 따른 학교용지부담금 부과는 재량행위로 해석된다(대법원 2022. 12. 29. 선고 2020두49041 판결 등 참조). 처분을 할 것인지 여부와 처분의 정도에 관하여 재량이 인정되는 부담금 부과처분에 대하여 그 처분이 재량권을 일탈․남용하였을 경우 법원으로서는 재량권의 일탈․남용 여부만 판단할 수 있을 뿐이지 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여 판단할 수 없으므로, 그 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결 등 참조). 따라서 설령 이 사건 사업시행 전의 기존 세대 수를 정확하게 확정할 수 있다고 하더라도 법원으로서는 재량권의 일탈․남용이 존재한다고 판단한 이 사건 처분을 전부 취소하여야 하고, 확정된 기존 세대 수를 기초로 적정한 학교용지부담금을 산정하여 이를 초과하는 부분만을 취소할 것은 아니다.
그러나 행정소송에 있어서도 처분권주의가 적용되므로(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제203조 참조), 법원은 당사자가 신청하지 아니한 사항에 대하여는 판결할 수 없다(대법원 1987. 11. 10. 선고 86누491 판결 등 참조). 원고는 이 사건 처분 중 523,397,627원을 초과하는 부분만의 취소를 구하고 있는데, 처분권주의에 따라 그 범위를 초과하여 이 사건 처분 전부를 취소할 수는 없다.
따라서 이 사건 처분 중 523,397,627원을 초과하는 부분만을 취소하기로 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이영환(재판장) 조대현 원용준
