판결
서울행정법원 2021. 9. 24. 선고 2020구합64361 판결 [관리처분계획일부취소]
판결요지
공사비가 100분의 10이상 증가하였음에도 공사비 검증요청이 없이 관리처분계획 총회의결한 것은 절차상 하자가 존재한다.
==> 아래와 같이 상급심에서 판결 뒤집힘.
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심급내용
| 법 원 | 사건번호 | 결 과 |
|---|---|---|
| 대법원 | 2022두52904 | 2022.12.01 심리불속행기각 |
| 서울고등법원 | 2021누65493 | 2022.07.22 원고패 |
서울고등법원
제8-2행정부
판결
사건 2021누65493 관리처분계획 일부 취소
원고,피항소인 A
소송대리인 법무법인 조율
담당변호사 박성준
피고,항소인 B재정비촉진구역주택재개발정비사업조합
소송대리인 법무법인(유한) 영진
담당변호사 송시헌, 김일진, 김경덕, 강다혜
피고보조참가인 C
소송대리인 변호사 김태우
제1심판결 서울행정법원 2021. 9. 24. 선고 2020구합64361 판결
변론종결 2022. 6. 17.
판결선고 2022. 7. 22.
주문
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 피고보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
청구취지및항소취지
1. 청구취지
피고가 2020. 4. 17. 서울특별시 동작구청장으로부터 인가받은 관리처분계획 중 대지조성 및 건축시설공사비를 1평당 4,935,000원으로 정한 부분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
이유
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 적을 판결 이유는, 제1심판결문 제4쪽 9행 “C는”을 “피고보조참가인은”으로 고치고, 제1심판결문 제5쪽 7행부터 제8쪽 18행까지의 부분(“다.판단”항)을 아래 2.항과 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
『다. 판단
1) 이 사건 임시총회 의결의 효력
가) 앞서 든 증거들 및 갑 제1호증, 을 제2호증의 각 기재에 의하면, ① 피고가 2019. 8. 10. 임시총회를 개최하여 당시 피고의 조합장이던 피고보조참가인을 해임하고 그 직무집행을 정지하는 내용의 결의(이하 ‘이 사건 해임결의’라 한다)를 한 사실, ② 피고보조참가인은 2019. 8. 12. 서울중앙지방법원 2019카합21387호로 이 사건 해임결의에 대하여 총회결의효력정지가처분을 신청하였고, 위 법원은 2019. 12. 4. 이 사건 해임결의가 무효라고 판단하여 위 신청을 인용하는 결정을 한 사실, ③ 피고의 정관에 의하면 제20조 제2항에서 ‘총회는 조합장이 소집한다.’고 정하고 있고, 제16조 제6항은 ‘조합장이 유고 등으로 인하여 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 다음 순위에 의거 그 직무를 대행한다.’고 하면서, 제1호에서 ‘상근이사 중 연장자 순’이라고 정하고 있는 사실, ④ 피고의 상근이사 중 연장자인 D<각주1>이 조합장 직무대행으로서 피고보조참가인과공동으로 2019. 10. 28. 이 사건 임시총회를 개최하고, 이 사건 임시총회에서 의장직을 수행한 사실이 인정된다.
위 인정사실에 의하면, 피고보조참가인은 2019. 8. 10. 이 사건 해임결의에 의하여 조합장 직위에서 해임된 뒤, 2019. 12. 4. 자 총회결의효력정지가처분 인용결정에 따라 피고 조합장으로 복귀한 것이므로, 2019. 10. 28. 개최된 이 사건 임시총회 당시 피고보조참가인은 조합장 지위를 상실한 상태였다고 할 것이다. 그러나 피고의 상근이사 D이 피고보조참가인을 대신하여 피고 정관 제20조 제2항, 제16조 제6항에 따라 조합장 직무대행으로서 적법하게 이 사건 임시총회를 소집하고 이 사건 임시총회의 의장직을 수행하였으므로, 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 임시총회가 권한 없는 자에 의해 이루어진 것으로서 무효라고 볼 수 없다.
나) 원고가 조합원 3분의 2 이상의 동의를 요한다고 주장하는 이 사건 임시총회의 ‘공사비 변경’ 안건에 관하여 본다.
주택재개발정비사업조합 정관의 필요적 기재사항이자 엄격한 정관변경 절차를 거쳐야 하는 ‘조합의 비용부담’이나 ‘시공자ㆍ설계자의 선정 및 계약서에 포함될 내용’에 관한 사항이 당초 재개발결의 당시와 비교하여 볼 때 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미칠 정도로 실질적으로 변경된 경우에는 비록 그것이 정관변경에 대한 절차가 아니라 하더라도 특별다수의 동의요건을 규정하여 조합원들의 이익을 보호하려는 구 도시정비법 제40조 제3항, 제1항 제8호 및 제16호의 규정을 유추적용하여 조합원의 3분의 2 이상의 동의가 필요하다고 보는 것이 타당하다(대법원 2012. 8. 23. 선고 2010두13463 판결, 대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두23686 판결 등 참조).
이 사건 임시총회에서 참석 조합원 과반수의 동의로 이 사건 변경 전 공사계약금액이 이 사건 변경 후 공사계약금으로 변경된 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 아래 3) 다)항에서 자세히 살펴보는 바와 같이 구 도시정비법(2019. 8. 20. 법률 제16493호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조의2 제1항 제2호에 따른 이 사건 변경 전 공사계약금액 대비 이 사건 변경 후 공사계약금액의 증액 비율은 5.11%인바, 공사계약금액이 5.11% 증가하였다는 사실 및 그밖에 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 임시총회에서 의결된 ‘조합의 비용부담’에 관한 사항이 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미칠 정도로 실질적으로 변경되었다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
2) 이 사건 쟁점 관리처분계획에 대한 이 사건 정기총회 의결의 효력
가) 구 도시정비법에 따른 정비사업이 조합의 설립, 사업시행계획, 관리처분계획 등의 단계를 거쳐 순차 진행되고, 각 단계에서 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획인가 등의 선행 행정처분이 이루어짐에 따라 다음 절차가 진행되는 것이 정비사업의 특성이다. 구 도시정비법 제52조 제12호에 의할 때 정비사업비는 사업시행계획 내용의 하나이고, 구 도시정비법 제50조는 제3항에서 사업시행자는 사업시행인가를 신청하기 전에 미리 총회를 개최하여 조합원 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있으며, 구 도시정비법 제45조 제4항, 제1항 제9호는 사업시행계획의 수립 및 변경에 관한 총회의 의결은 조합원 과반수의 동의를 받아야 하되, 정비사업비가 100분의 10(생산자물가상승률분, 제73조에 따른 손실보상 금액은 제외한다) 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있다.
위와 같은 정비사업의 특성과 사업시행계획의 단계에서 정비사업비에 관하여 총회를 개최하여 조합원의 동의를 얻도록 한 위 규정들의 취지를 종합하여 보면, 구 도시정비법 제45조 제4항, 제1항 제10호에 따라 관리처분계획을 수립할 때에 정비사업비가 100분의 10 이상 늘어나는 경우에 해당하여 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지 여부는 관리처분계획안의 정비사업비가 사업시행계획 시에 조합원들의 동의를 거친 정비사업비와 비교하여 100분의 10 이상 늘어나는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2014. 6. 12. 선고 2012두28520 판결 등 참조).
나) 위 법리에 의하면, 이 사건 쟁점 관리처분계획상의 정비사업비가 구 도시정비법 제45조 제4항의 규정에 따라 100분의 10 이상 늘어나는 경우에 해당하는지 여부는 선행절차인 사업시행계획에서 의결한 정비사업비와 비교하여 판단하여야 하고, 2017년 관리처분계획 수립 당시 또는 2010. 7. 29. 피고 조합 설립 당시 의결된 정비사업비와 비교하여 판단할 것은 아니다.
2019. 8. 2. 인가된 사업시행계획의 정비사업비가 686,661,361,554원, 손실보상금이 37,402,586,168원이고, 2020. 2. 29. 이 사건 정기총회에서 의결된 이 사건 쟁점 관리처분계획상 정비사업비가 738,642,040,636원, 손실보상금이 37,402,586,168원인 사실, 2019년 8월의 생산자물가지수와 2020년 2월의 생산자물가지수가 각 103.74인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
2019. 8. 2. 사업시행계획의 정비사업비에서 손실보상금을 제외한 금액은 649,258,775,386원(= 686,661,361,554원 – 37,402,586,168원)이고, 이 사건 쟁점 관리처분계획의 정비사업비에서 손실보상금을 제외한 금액은 701,239,454,468원(= 738,642,040,636원 – 37,402,586,168원)이다. 이 사건 쟁점 관리처분계획에 대한 의결로 증액된 손실보상금을 제외한 정비사업비는 51,980,679,082원(= 701,239,454,468원 –649,258,775,386원)이고, 그 증액 비율은 8%[= (51,980,679,082원 ÷ 649,258,775,386원) × 100, 소수점 둘째자리 미만 버림, 이하 같다]이다. 양 시점 사이의 생산자물가지수에도 변동이 없으므로, 결국 정비사업비 증액 비율은 8%이다.
그렇다면 이 사건 쟁점 관리처분계획의 수립으로 정비사업비가 100분의 10 이상 늘어나는 경우에 해당하지 아니하여 구 도시정비법 제45조 제4항 단서에 따른 조합원 3분의 2 이상의 동의가 필요하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 쟁점 관리처분계획에 대한 의결에 원고의 주장과 같은 의결정족수를 충족하지 못한 하자는 없다고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 공사비 검증 절차 위반 여부
가) 구 도시정비법 제29조의2의 내용
공사비 검증 요청 등에 관한 구 도시정비법 제29조의2는 도시정비법이 2019. 4. 23. 제163838호로 개정되면서 신설된 조항이다. 구 도시정비법 부칙(2019. 4. 23. 법률 제163838호) 제1조는 “이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.”고 규정하고, 제2조는 “제29조의2의 개정규정은 이 법 시행 후 공사비를 증액하거나 토지등소유자 또는 조합원의 검증 의뢰에 따라 사업시행자가 공사비 검증을 요청하는 경우부터 적용한다.”고 규정하고 있다.
구 도시정비법 제29조의2 제1항은 “재개발사업ㆍ재건축사업의 사업시행자(시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 단독 또는 공동으로 정비사업을 시행하는 경우는 제외한다)는 시공자와 계약 체결 후 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 제114조에 따른 정비사업 지원기구에 공사비 검증을 요청하여야 한다.”고 하면서 제2호 가목에서 “사업시행계획인가 이전에 시공자를 선정한 경우 공사비의 증액 비율(당초 계약금액대비 누적 증액 규모의 비율로서 생산자물가상승률은 제외한다)이 100분의 10 이상인 경우”를 들고 있다.
구 도시정비법 제29조의2 제2항은 “제1항에 따른 공사비 검증의 방법 및 절차, 검증 수수료, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다.”고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 정비사업 공사비 검증 기준(2020. 12. 30. 국토교통부고시 제 2020-1182호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제1항은 “재개발사업ㆍ재건축사업의 사업시행자(시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 단독 또는 공동으로 정비사업을 시행하는 경우는 제외한다)는 시공자와 계약 체결 후 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 검증기관에 검증을 요청하여야 한다.”고 하면서 제2호 가목에서 “사업시행계획인가 이전에 시공자를 선정한 경우 공사비의 증액 비율(당초 계약금액 대비 누적증액 규모의 비율로서 생산자물가상승률은 제외한다)이 100분의 10 이상인 경우”를 들어 구 도시정비법 제29조의2 제1항 제2호 가목과 동일한 내용을 규정하고 있다. 구 정비사업 공사비 검증 기준 제3조 제2항은 “제1항 제2호에서의 생산자물가상승률의 적용은 당초 체결한 공사도급계약서의 공사비 산정 기준일(기준일이 없는 경우 계약일을 기준으로 한다)의 직전달 생산자물가지수와 제8조 검증 기준시점의 직전달의 생산자물가지수를 비교하여 산정한다.”고 정하고 있으며, 제8조 제1항에 의하면, 검증의 기준이 되는 시점이란 시공자가 사업시행자에게 공사비의 증액을 신청한 날짜이다. 구 정비사업 공사비 검증 기준 제3조 제3항은 “제1항 제2호에서의 당초 계약금액은 시공사 선정 이후 최초 체결한 계약금액으로 한다. 다만 2019년 10월 24일 이전에 시공사를 선정한 경우에는 2019년 10월 24일 직전 체결한 계약금액으로 한다.”, 제4조는 “사업시행자는 시공자와 계약체결 후 검증을 신청하여야 한다. 다만, 계약 이후 공사비 증액인 경우는 변경계약 체결 전에 검증을 신청하여야 한다.”고 각 규정하고 있다.
나) 인정 사실
아래 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 앞서 든 증거 및 갑 제11호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정된다.
(1) 피고는 이 사건 시공사를 시공자로 선정한 뒤 2011. 6. 21. 이 사건 시공사와 이 사건 최초 도급계약을 체결하였고, 2015. 6. 12. 동작구청장으로부터 이 사건 정비사업에 관한 사업시행인가를 받았다.
(2) 피고가 2017. 8. 21. 이 사건 시공사와 체결한 이 사건 2차 수정계약서에 의하면, 이 사건 정비사업의 건축연면적은 312,442.33㎡이고, 제7조 제1항에서 ‘피고가 이 사건 시공사에게 지급해야 하는 공사비총액은 사업시행인가권자가 인가한 건축연면적에 공사계약금액 4,270,000원/3.3058㎡(부가세 별도)을 곱한 금액으로 한다.’고 정한 뒤, 제8조에서 제7조의 공사계약금액은 2016년 3월에 착공하는 것을 기준으로 산정한 금액임을 밝히고 있다.
(3) 피고가 2019. 11. 15. 이 사건 시공사와 체결한 이 사건 3차 수정계약에 의하면, 이 사건 정비사업의 건축연면적은 301,442.28㎡이고, 제7조 제1항에서 ‘피고가 이 사건 시공사에게 지급해야 하는 공사비총액은 사업시행인가권자가 인가한 건축연면적에 공사계약금액 4,935,000원/3.3058㎡(부가세 별도)을 곱한 금액으로 한다.’고 정하고 있다.
(4) 이 사건 2차 수정계약의 공사비 산정 기준일인 2016년 3월의 직전달인 2016년 2월의 생산자물가지수는 97.56이다.
(5) 이 사건 시공사와 피고의 공사비협상단은 공사비 증액에 관하여 논의한 뒤 이 사건 변경 후 공사계약금액을 결정하였고, 이에 대한 조합원 총회의 의결을 받기 위하여 개최된 2019. 10. 28. 이 사건 임시총회에서 피고는 이 사건 변경 전 공사계약금액을 이 사건 변경 후 공사계약금액으로 변경하는 내용의 ‘시공자 도급계약서 변경의 건’을 의결하였다. 2019년 9월의 생산자물가지수는 103.80이다.
다) 구체적 판단
위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 앞서 본 법령의 내용에 따라 살펴보면, 이 사건 2차 수정계약의 공사계약금액 대비 이 사건 3차 수정계약의 공사계약금액의 증액 비율이 100분의 10 이상인 경우에 해당하지 않으므로, 피고에게 구 도시정비법 제29조의2 제1항 제2호 가목에 따른 공사비 검증을 요청할 의무가 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 2019. 10. 24. 직전에 체결된(구 정비사업 공사비 검증 기준 제3조 제3항 단서) 이 사건 2차 수정계약의 공사계약금액은 403,572,130,528원(= 312,442.33㎡ × 4,270,000원/3.3058㎡, 원 미만 버림, 이하 같다)이고, 이 사건 3차 수정계약의 공사계 약금액은 450,002,314,659원(= 301,442.28㎡ × 4,935,000원/3.3058㎡)으로, 공사계약금액은 46,430,184,131원이 증가하여 그 증액 비율은 11.50%[= (46,430,184,131원 ÷ 403,572,130,528원) × 100]이다.
(2) 공사비 증액 비율을 산정함에 있어 구 도시정비법 제29조의2 제1항 제2호 괄호에서 정한 바에 따라 생산자물가상승률은 제외되어야 한다.
(이에 대하여 원고는, 이 사건 2차, 3차 수정계약 제8조에서 ‘착공일이 지연될 경우 동 기준일을 기점으로 실착공일까지 제7조의 공사금액에서 기획재정부 소비자물 가지수 변동률을 적용하여 공사계약금액을 조정한다.’고 정하였으므로, 공사비 증액 비율을 계산할 때 구 도시정비법 제29조의2 괄호에서 정한 ‘생산자물가상승률’이 아닌 ‘소비자물가지수 변동률’을 제외하여야 한다고 주장한다. 그러나 구 도시정비법 제29조의2 제1항은 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미치는 공사비 증액에 관하여 제3자인 검증기관에 의한 객관적 검증 절차를 거치도록 하여 조합원의 이익을 보호하며 투명하고 합리적인 정비사업을 추진할 수 있도록 하는데 그 취지가 있으므로 이는 강행규정으로 봄이 타당한 점, 이 사건 2차, 3차 수정계약 제8조의 내용은 착공일이 지연될 경우 기존 공사계약금액에 소비자물가지수 변동률을 적용하여 공사계약금액을 조정한다는 내용일 뿐, 피고와 이 사건 시공사가 공사계약금액 자체를 증액하여 도급계약을 변경하는 경우 그 증액 비율을 계산할 때 소비자물가지수변동률을 제외할 것을 예정해 놓은 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 구 도시정비법 제29조의2 제1항 제2호 괄호의 문언에 반하여 ‘소비자물가지수 변동률’을 제외하여야 한다는 원고의 주장은 받아들이지 않는다.)
이 사건 시공사와 피고가 공사비 증액을 논의하여 결정된 이 사건 변경 후 공사계약금액이 2019. 10. 28. 개최된 이 사건 임시총회에서 의결되었으므로, 이 사건 시공사가 피고에게 공사비의 증액을 신청한 날은 2019년 10월경으로 봄이 타당하다. 2019년 10월의 직전달인 2019년 9월의 생산자물가지수 103.80과 이 사건 2차 수정계약상의 공사비 산정 기준일인 2016년 3월의 직전달인 2016년 2월의 생산자물가지수 97.56을 비교하면 생산자물가상승률은 6.39%[= (103.80 – 97.56) ÷ 97.56 × 100]이다. (3) 결국 생산자물가상승률을 제외한 공사비 증액 비율은 5.11%(= 11.50% - 6.39%)이므로, 구 도시정비법 제29조의2 제1항 제2호 가목의 ‘공사비의 증액 비율이 100분의 10 이상인 경우’에 해당하지 않는다.
라. 소결
따라서 이 사건 임시총회 의결이나 이 사건 쟁점 관리처분계획과 관련한 이 사건 정기총회 의결이 무효라고 볼 수 없고, 피고에게 구 도시정비법상 공사비 검증 절차를 위반한 위법이 있다고 볼 수 없으므로 원고의 주장은 모두 이유 없다.』
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 하는바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 신종오(재판장) 신용호 이완희
