질의회신
법제처 법령해석
민원인 - 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제7조제4항에 따라 「도시 및 주거환경정비법」제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환가능한 구역의 범위(「도시재정비 촉진을 위한 특별법」제7조제4항 등)
- 안건번호
- 12-0283
- 회신일자
- 2012.06.08
1. 질의요지
시ㆍ도지사가 재정비촉진계획이 결정·고시된 지구에 대하여 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제7조제4항에 따르면 해당 재정비촉진구역 내 토지등소유자의 동의가 있으면 해당 재정비촉진사업을 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있는데, 이 경우 해당 재정비촉진구역에는 반드시 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있어야 하는지 아니면 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있지 않아도 가능한지?
시ㆍ도지사가 재정비촉진계획이 결정·고시된 지구에 대하여 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제7조제4항에 따르면 해당 재정비촉진구역 내 토지등소유자의 동의가 있으면 해당 재정비촉진사업을 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있는데, 이 경우 해당 재정비촉진구역에는 반드시 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있어야 하는지 아니면 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있지 않아도 가능한지?
2. 회답
시ㆍ도지사가 재정비촉진계획이 결정·고시된 지구에 대하여 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」제7조제4항에 따라 해당 재정비촉진구역 내 토지등소유자의 동의가 있으면, 해당 재정비촉진구역에 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있지 않더라도 해당 재정비촉진사업을 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있다고 할 것입니다.
시ㆍ도지사가 재정비촉진계획이 결정·고시된 지구에 대하여 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」제7조제4항에 따라 해당 재정비촉진구역 내 토지등소유자의 동의가 있으면, 해당 재정비촉진구역에 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있지 않더라도 해당 재정비촉진사업을 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있다고 할 것입니다.
3. 이유
「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 “도시재정비촉진법”이라 함) 제7조제2항·제3항에 따르면 시·도지사 또는 대도시 시장은 재정비촉진사업의 추진 상황으로 보아 재정비촉진지구의 지정 목적을 달성하였거나 달성할 수 없다고 인정하는 경우에는 지방도시계획위원회 또는 같은 법 제34조에 따른 도시재정비위원회의 심의를 거쳐 재정비촉진지구의 지정을 해제할 수 있고, 이에 따라 재정비촉진지구의 지정이 해제된 경우 재정비촉진계획 결정의 효력은 상실된 것으로 보나, 같은 법 제7조제4항에 따르면 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우 재정비촉진구역 내 추진위원회[「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제13조의 추진위원회를 말하며, 이하 같음] 또는 조합(도시정비법 제13조의 조합을 말하며, 이하 같음)의 구성에 동의한 토지등소유자 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 특별시·광역시·도·특별자치도 또는 대도시 조례로 정하는 비율 이상 또는 토지등소유자의 과반수가 해당 재정비촉진사업을 도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업(이하 “정비사업”이라 함)으로 전환하여 계속 시행하기를 원하는 구역에서는 이 법 또는 관계 법률에 따른 종전의 지정·인가·허가·승인·신고·등록·협의·동의·심사 등이 유효한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그런데, 이 사안에서와 같이 시ㆍ도지사가 재정비촉진계획이 결정·고시된 지구에 대하여 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우, 해당 지구의 토지등소유자가 원하면 도시재정비촉진법 제7조제4항에 따라 해당 재정비촉진사업을 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있는 구역은 도시정비법에 따른 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있는 구역이어야 하는지 아니면 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있지 않은 구역이라도 가능한지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 도시재정비촉진법 제7조제4항의 문언을 보면, 일정 수의 토지등소유자가 원하는 경우 해당 재정비촉진사업을 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있도록 되어 있는데, 이러한 정비사업 전환의 요건이 되는 일정 수의 토지등소유자를 “재정비촉진구역 내 추진위원회 또는 조합의 구성에 동의한 토지등소유자 일정 비율 이상”과 “토지등소유자의 과반수”로 규정하면서, 이 둘을 국어문법상 대등한 대상을 나열하여 선택할 수 있음을 나타내는 연결어미 “또는”으로 연결하고 있는바, 그렇다면 도시재정비촉진법 제7조제4항의 적용을 받는 구역은 ① 지구지정이 해제되는 재정비촉진구역 내에서 추진위원회 또는 조합의 구성에 동의한 토지등소유자 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 또는 대도시 조례로 정하는 비율 이상의 주민들이 정비사업 전환을 원하는 구역 및 ② 지구지정이 해제되는 재정비촉진구역 내의 토지등소유자의 과반수에 해당하는 주민들이 정비사업 전환을 원하는 구역이라고 할 것이고, 반드시 해당 재정비촉진구역 내에 도시정비법 제13조에 따른 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있을 것을 요건으로 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
또한, 토지등소유자를 정의하고 있는 도시재정비촉진법 제2조제8호를 보더라도, 도시정비법에 따른 주거환경개선사업·주택재개발사업·도시환경정비사업의 경우에는 재정비촉진구역에 있는 토지 또는 건축물의 소유자와 그 지상권자(가목)를, 도시정비법에 따른 주택재건축사업의 경우에는 재정비촉진구역에 있는 건축물 및 그 부속토지의 소유자(나목)를 토지등소유자로 정의하고 있을 뿐이어서, 토지등소유자의 개념이 추진위원회 또는 조합의 설립을 전제로 하는 개념이라고 유추 해석할 만한 여지는 찾아보기 어렵다고 할 것입니다.
한편, 도시정비법 제8조제3항에 따르면 도시환경정비사업은 조합 또는 토지등소유자가 시행하거나, 조합 또는 토지등소유자가 조합원 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장·군수, 주택공사 등, 「한국토지공사법」에 의한 한국토지공사(공장이 포함된 구역에서의 도시환경정비사업의 경우를 제외함), 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다고 규정하면서, 같은 법 제13조제1항에 따르면 시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 다만, 제8조제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 이와 같이 도시정비법에 따른 정비사업 중 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우에는 조합 및 조합 설립을 위한 추진위원회의 설립이 전제되지 아니한다고 할 것인데, 그렇다면 만일 도시재정비촉진법 제7조제4항에 따라 정비사업으로의 전환이 가능한 구역을 추진위원회 또는 조합이 설립된 구역만으로 한정하여 해석한다면 이 경우 도시환경정비사업은 정비사업으로의 전환이 불가능하게 되어 불합리한 결과가 초래됩니다.
따라서, 시ㆍ도지사가 재정비촉진계획이 결정·고시된 지구에 대하여 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우, 도시재정비촉진법 제7조제4항에 따라 해당 재정비촉진구역 내 토지등소유자의 동의가 있으면, 해당 재정비촉진구역에 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있지 않더라도 해당 재정비촉진사업을 도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
다만, 도시재정비촉진법의 소관 부처인 국토해양부의 입법의도가 도시재정비촉진법 제7조제4항에 따라 도시정비법에 따른 정비사업으로 전환이 가능한 구역을 추진위원회 또는 조합이 설립된 구역으로 제한하여 운영하고자 하는 것이라면 별도의 입법조치를 통하여 이를 명확히 할 필요가 있다고 할 것입니다.
「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 “도시재정비촉진법”이라 함) 제7조제2항·제3항에 따르면 시·도지사 또는 대도시 시장은 재정비촉진사업의 추진 상황으로 보아 재정비촉진지구의 지정 목적을 달성하였거나 달성할 수 없다고 인정하는 경우에는 지방도시계획위원회 또는 같은 법 제34조에 따른 도시재정비위원회의 심의를 거쳐 재정비촉진지구의 지정을 해제할 수 있고, 이에 따라 재정비촉진지구의 지정이 해제된 경우 재정비촉진계획 결정의 효력은 상실된 것으로 보나, 같은 법 제7조제4항에 따르면 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우 재정비촉진구역 내 추진위원회[「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제13조의 추진위원회를 말하며, 이하 같음] 또는 조합(도시정비법 제13조의 조합을 말하며, 이하 같음)의 구성에 동의한 토지등소유자 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 특별시·광역시·도·특별자치도 또는 대도시 조례로 정하는 비율 이상 또는 토지등소유자의 과반수가 해당 재정비촉진사업을 도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업(이하 “정비사업”이라 함)으로 전환하여 계속 시행하기를 원하는 구역에서는 이 법 또는 관계 법률에 따른 종전의 지정·인가·허가·승인·신고·등록·협의·동의·심사 등이 유효한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그런데, 이 사안에서와 같이 시ㆍ도지사가 재정비촉진계획이 결정·고시된 지구에 대하여 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우, 해당 지구의 토지등소유자가 원하면 도시재정비촉진법 제7조제4항에 따라 해당 재정비촉진사업을 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있는 구역은 도시정비법에 따른 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있는 구역이어야 하는지 아니면 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있지 않은 구역이라도 가능한지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 도시재정비촉진법 제7조제4항의 문언을 보면, 일정 수의 토지등소유자가 원하는 경우 해당 재정비촉진사업을 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있도록 되어 있는데, 이러한 정비사업 전환의 요건이 되는 일정 수의 토지등소유자를 “재정비촉진구역 내 추진위원회 또는 조합의 구성에 동의한 토지등소유자 일정 비율 이상”과 “토지등소유자의 과반수”로 규정하면서, 이 둘을 국어문법상 대등한 대상을 나열하여 선택할 수 있음을 나타내는 연결어미 “또는”으로 연결하고 있는바, 그렇다면 도시재정비촉진법 제7조제4항의 적용을 받는 구역은 ① 지구지정이 해제되는 재정비촉진구역 내에서 추진위원회 또는 조합의 구성에 동의한 토지등소유자 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 또는 대도시 조례로 정하는 비율 이상의 주민들이 정비사업 전환을 원하는 구역 및 ② 지구지정이 해제되는 재정비촉진구역 내의 토지등소유자의 과반수에 해당하는 주민들이 정비사업 전환을 원하는 구역이라고 할 것이고, 반드시 해당 재정비촉진구역 내에 도시정비법 제13조에 따른 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있을 것을 요건으로 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
또한, 토지등소유자를 정의하고 있는 도시재정비촉진법 제2조제8호를 보더라도, 도시정비법에 따른 주거환경개선사업·주택재개발사업·도시환경정비사업의 경우에는 재정비촉진구역에 있는 토지 또는 건축물의 소유자와 그 지상권자(가목)를, 도시정비법에 따른 주택재건축사업의 경우에는 재정비촉진구역에 있는 건축물 및 그 부속토지의 소유자(나목)를 토지등소유자로 정의하고 있을 뿐이어서, 토지등소유자의 개념이 추진위원회 또는 조합의 설립을 전제로 하는 개념이라고 유추 해석할 만한 여지는 찾아보기 어렵다고 할 것입니다.
한편, 도시정비법 제8조제3항에 따르면 도시환경정비사업은 조합 또는 토지등소유자가 시행하거나, 조합 또는 토지등소유자가 조합원 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장·군수, 주택공사 등, 「한국토지공사법」에 의한 한국토지공사(공장이 포함된 구역에서의 도시환경정비사업의 경우를 제외함), 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다고 규정하면서, 같은 법 제13조제1항에 따르면 시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 다만, 제8조제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 이와 같이 도시정비법에 따른 정비사업 중 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우에는 조합 및 조합 설립을 위한 추진위원회의 설립이 전제되지 아니한다고 할 것인데, 그렇다면 만일 도시재정비촉진법 제7조제4항에 따라 정비사업으로의 전환이 가능한 구역을 추진위원회 또는 조합이 설립된 구역만으로 한정하여 해석한다면 이 경우 도시환경정비사업은 정비사업으로의 전환이 불가능하게 되어 불합리한 결과가 초래됩니다.
따라서, 시ㆍ도지사가 재정비촉진계획이 결정·고시된 지구에 대하여 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우, 도시재정비촉진법 제7조제4항에 따라 해당 재정비촉진구역 내 토지등소유자의 동의가 있으면, 해당 재정비촉진구역에 추진위원회 또는 조합이 설립되어 있지 않더라도 해당 재정비촉진사업을 도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환하여 계속 시행할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
다만, 도시재정비촉진법의 소관 부처인 국토해양부의 입법의도가 도시재정비촉진법 제7조제4항에 따라 도시정비법에 따른 정비사업으로 전환이 가능한 구역을 추진위원회 또는 조합이 설립된 구역으로 제한하여 운영하고자 하는 것이라면 별도의 입법조치를 통하여 이를 명확히 할 필요가 있다고 할 것입니다.
